II OSK 428/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 705/16 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorom D. O. i K. W. rozbiórkę budynku wczasowego nr [...] w miejscowości [...] , ul. [...] , działka nr [...] [...] . Powyższa decyzja została doręczona K. W. w dniu 3 grudnia 2015 r., a D. O. w dniu 8 grudnia 2015 r. W wyniku rozpoznania wniosku K. W. o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją z uwagi na to, że postępowaniu tym pominięto D. O., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 148 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją PINB w K. z dnia [...] listopada 2015 r. Badając złożony wniosek organ stwierdził, że został on złożony po terminie. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. K. W. zarzucił naruszenie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzja PINB w K. z dnia[...]listopada 2015 r. nakazująca D. O. i K. W. rozbiórkę spornego budynku została doręczona K. W. w dniu 3 grudnia 2015 r. i tę datę uznać należy za dzień w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. upłynął zatem z dniem 3 stycznia 2016 r. w związku z powyższym wniosek złożony do organu w dniu 18 lutego 2016 r. nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie, a PINB prawidłowo odmówił wznowienia postępowania z przyczyn formalnych na postawie art. 149 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, że objęte skargą postanowienia są zgodne z prawem. We wniosku o wznowienie postępowania K. W. jednoznacznie wskazał, że "postępowanie prowadzone w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. winno być prowadzone z obojgiem inwestorami i wobec obojga winna być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę". Z powyższego wynika, iż podstawą wniosku jest brak udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. D. O.. W odniesieniu do treści art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że organy trafnie przyjęły, że o decyzji z dnia 30 listopada 2015 r. skarżący dowiedział się w dniu doręczenia mu tej decyzji, tj. 3 grudnia 2015 r. Z tego względu termin złożenia przez niego wniosku o wznowienie postępowania upłynął z dniem 3 stycznia 2016 r., a w konsekwencji wniosek złożony w dniu 18 lutego 2016 r. organy prawidłowo uznały za złożony po terminie, co uzasadniało wydanie na podstawie art. 149 § 3 i 4 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd zauważył, iż skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania powoływał się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) podając jednak, iż powyższa przesłanka odnosi się nie do niego, lecz do D. O.. Wyżej wskazana przesłanka wznowieniowa wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny możliwe jest tylko na żądanie strony, to znaczy tego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, w nim uczestniczyły. W tych okolicznościach argument skarżącego, iż organ winien wziąć pod uwagę termin, w którym informację o decyzji powzięła współwłaścicielka nieruchomości D. O., Sąd uznał za całkowicie chybiony. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia [...] października 2016 r. wniósł K. W. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu; 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w sprawie w charakterze strony współinwestora - D. O. 3) art. 147 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że użyty w tym przepisie termin "strona" odnosi się wyłącznie do strony, która nie brała udziału w postępowaniu, a nie do każdej strony postępowania (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4). W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. nr 278/15, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie wadliwe zinterpretowanie art. 148 § 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utożsamia początek biegu tego termin z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (niebrania udziału w postępowania przez stronę - współinwestora D. O.) przez podmiot, który brał udział w postępowaniu (skarżącego). Organ administracji nie poczynił zaś żadnych ustaleń co do faktu powzięcia wiedzy o wydanej decyzji przez współinwestora, który w prawomocnie zakończonym postępowaniu powinien występować, równocześnie ze skarżącym, jako strona. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Skarżący podał, iż wg jego wiedzy D. O. powzięła wiedzę o wydanej przez organ II instancji decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. dopiero na początku lutego 2016 r., w związku z czym złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i winien być rozpoznany oraz uwzględniony w całości. W ocenie skarżącego, dokonując wykładni art. 147 k.p.a. należy mieć na uwadze treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżącemu bezspornie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, wobec czego ma on prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Należy mieć na uwadze, że interesy stron zazębiają się, wobec czego strona, która brała udział w postępowaniu może żądać jego wznowienia z uwagi na niebranie w nim udziału przez inny podmiot, który powinien występować w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może zostać skutecznie wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu, który pomimo tego, że przysługiwał mu status strony postępowania zwykłego, został w tym postępowaniu pominięty. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]o rozbiórce, skarżący uzasadnił pominięciem w tym postępowaniu D. O., na którą – obok skarżącego - ww. decyzją nałożono obowiązek rozbiórki budynku wczasowego nr [...] w miejscowości [...] , ul. [...] , działka nr [...] [...] . Powyższe stanowi o tym, że podstawa wznowienia odnosiła się do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Podstawowym obowiązkiem organu, do którego wniesiono podanie o wznowienie, jest ustalenie, czy podmiot składający to podanie jest stroną w rozumieniu art. 28. W przypadku żądania wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1–3 i 5–8 oraz w art. 145a i 145b k.p.a. legitymacja do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego wynika z faktu wskazania danego podmiotu wśród adresatów decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W przypadku przywołania w podaniu o wznowienie podstawy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wbrew stanowisku skarżącego, przesłanka ta może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; z dnia 27 września 2017 r., II OSK 132/16; z dnia 26 marca 2013r., sygn. II OSK 2276/11). Jak się jednolicie wskazuje w orzecznictwie, przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z dnia 18 maja 2010 r. II OSK 796/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 1886/10; z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 782/16; z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; z dnia 28 listopada 2018 r., II OSK 3/17) i skład orzekający w niniejszej sprawie je w pełni podziela. Z tego względu postawiony Sądowi I instancji zarzut dokonania błędnej wykładni art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać za niezasadny. W zaskarżonym wyroku prawidłowo Sąd ten przyjął, że odmowa wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę była zasadna z tego względu, że wniosek o wznowienie nie był dopuszczalny z przyczyn podmiotowych z uwagi na niebudzący wątpliwości brak interesu prawnego skarżącego w doprowadzeniu do wznowienia postępowania administracyjnego w celu jego ponownego przeprowadzenia z udziałem innego podmiotu (D. O.). Tym samym stanowisko skarżącego, zgodnie z którym strona, która brała udział w postępowaniu może żądać jego wznowienia z uwagi na niebranie w nim udziału przez inny podmiot, który powinien występować w charakterze strony, na aprobatę nie zasługuje. Z tego względu, w ustalonych, bezspornych okolicznościach faktycznych tej sprawy, obejmujących stwierdzenie, że podstawą wniosku o wznowienie postepowania był brak udziału w postępowaniu zwykłym podmiotu innego, niż wnioskodawca (tj. D. O.), traci na znaczeniu, aczkolwiek trafnie postawiony, zarzut naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powołany przepis stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którą podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 148 § 2 k.p.a., ustanawiający dla strony występującej z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin do skutecznego wniesienia podania należy intepretować systemowo w łączności z art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z czym, jak trafnie podnosi skarżący, nie ma podstaw by uznać, by pojęcie "strony", o której mowa w art. 148 § 2 k.p.a. wykładać inaczej, niż w powiązaniu z art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że badanie zaistnienie w danej sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do wznowienia postępowania administracyjnego następować powinno we wzajemnym powiązaniu. Odmienne stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające się do badania zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniesionego przez podmiot, który nie dysponuje prawem do skutecznego złożenia takiego wniosku, w odniesieniu do daty, w której ów nieuprawniony podmiot dowiedział się o decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania, nie jest prawidłowe. Stwierdzony oczywisty brak interesu prawnego wnioskodawcy, równoważny uznaniu, że o wznowienie postępowania występuje podmiot niebędący stroną, implikuje odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i znosi obowiązek organu dokonania oceny wniesienia takiego podania z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. Powyższa wadliwość zaskarżonego wyroku, ze względu na okoliczności wskazane powyżej, dotyczące niedopuszczalności wniosku o wznowienie z przyczyn podmiotowych, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy prawidłowo znalazła zastosowanie przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia, podkreślająca formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na własny interes prawny, co niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Chybiony okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z niezapewnieniem udziału w sprawie w charakterze strony współinwestorowi – D. O.. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że przepisy procedury administracyjnej mają bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu przed organami, wobec czego nie mogą stanowić istoty zarzutu wobec sądu administracyjnego dotyczącego niezapewnienia danemu podmiotowi udziału w sprawie, bowiem działanie Sądu w tym zakresie regulują przepisu innego aktu prawnego (ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych, jego zdaniem, przepisów postępowania sądowego, które były lub powinny być stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Brak powiązania zarzutu naruszenia wskazanego powyżej przepisu art. 10 § 1 k.p.a. ustanawiającego jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego z jakimikolwiek przepisami mającymi zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym - zarówno w treści zarzutu, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – czyni przedmiotowy zarzut w realiach niniejszej sprawy zarzutem nieskutecznym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.