IV SAB/Gl 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. A. R. (dalej skarżąca) zwróciła się do Biura Rady Miasta R. o udostępnienie w formie elektronicznej "wyników/raportu firmy A z K., która w maju 2015 r. przeprowadzała audyt w siedzibie Opieki Społecznej w R.". Jednocześnie prosiła o wskazanie, gdzie taki raport jest dostępny - w Urzędzie Miasta, czy w OPS. W dalszej kolejności skarżąca w dniu 25 lutego 2016 r. złożyła wniosek o wyznaczenie jak to określiła "terminu spotkania/przeglądu dokumentu" wskazanego we wniosku, rozszerzając go o udostępnienie w formie elektronicznej "rejestru umów z roku 2014 i 2015 wzorem rejestru umów publicznych, który sporządza Urząd Miasta". Pismem z dnia 10 marca 2016 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych obu złożonych wniosków poprzez ich podpisanie lub opatrzenie bezpiecznym podpisem elektronicznym. Dodatkowo, poinformował o nie posiadaniu rejestru umów z roku 2014 i 2015 w formie elektronicznej, ale wyłącznie papierowej. Powołał się na treść art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm., dalej u.d.i.p.) uznając, iż w przypadku nie złożenia przez skarżącą wniosku o udostępnienie posiadanego i prowadzonego przez organ rejestru w formie kopii/skanu/do wglądu organ byłby zobligowany do umorzenia postępowania. Akcentował również, że z uwagi na konieczność analizy charakteru raportu A z K. oraz odpowiedź na pytanie, czy stanowi on informację publiczną, wniosek w tym zakresie zostanie rozpatrzony w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., czyli dwóch miesięcy. W dniu 14 marca 2016 r. skarżąca zmodyfikowała wniosek w zakresie udostępnienia rejestru umów sporządzonych w latach 2014 i 2015, wnosząc o jego przesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej w postaci skanów bądź w formie materialnej (papierowej) oraz wyraziła swoją dezaprobatę w kwestii wątpliwości organu, co do charakteru przedmiotowego raportu. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w odpowiedzi na żądania skarżącej, przesłał skany rejestru umów z lat 2014 i 2015 oraz poinformował, że raport z audytu organizacyjnego przeprowadzonego w Ośrodku Pomocy Społecznej w R. przez S. W., prowadzącego działalność pod nazwą A w K., nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., ale ekspertyzą służącą gromadzeniu informacji, które miały być wykorzystane w procesie reorganizacji (por. wyroki: NSA z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 17 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1105/13; z dnia 24 września 2015 r. o sygn. akt I OSK 1681/14 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lipca 2015 r. o sygn. akt II SA/Go 294/15, a także Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12). Skarżąca w dniu 18 kwietnia 2016 r. ponownie zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie w jak najszybszym terminie, w formie papierowej lub skanu na adres mailowy przedmiotowego raportu oraz przypomniała, że na posiedzeniu Komisji Oświaty w dniu 16 marca 2016 r. Prezydent Miasta R. nie miał nic przeciwko upublicznieniu tego dokumentu przez Dyrektora tego Ośrodka. Pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r., skierowanym do skarżącej w odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R., jeszcze raz przypomniał, że wspomniany raport nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jest bowiem ekspertyzą i opinią zewnętrzną, która służy gromadzeniu informacji w celu ich wykorzystania w procesie reorganizacji w przeciwieństwie do audytu wewnętrznego przeprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm. - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt K 14/13). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w zakresie nie udostępnienia żądanej informacji publicznej skarżąca domagała się zobowiązania organu do wykonania wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. w terminie 14 dni. Jednocześnie zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W skargi uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z § 1 statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w R. jest jednostką organizacyjną Miasta R., nie posiadającą osobowości prawnej. Zgodnie natomiast z § 2 wykonuje swoje zadania w oparciu o przepisy między innymi ustawy o finansach publicznych, a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W ocenie skarżącej, dokument z audytu przeprowadzonego w jednostce dysponującej środkami publicznymi posiada walor informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. i nie ma przy tym znaczenia, czy przeprowadzony audyt miał charakter wewnętrzny czy zewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1546/13). Zatem, o ile żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie organ ma obowiązek zawiadomić o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując jednocześnie ostateczny termin wykonania wniosku, nie później jednak niż do upływu dwóch miesięcy od dnia jego złożenia. Odnosząc się do wypracowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych zaznaczyła, że informacją publiczną jest każda wytworzona przez władze publiczne informacja, jak również odnosząca się do nich, jako podmiotów realizujących zadania publiczne (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1516/11; z dnia 29 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 2215/11; z dnia 1 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 358/14; z dnia 30 września 2015 r. o sygn. akt I OSK 2093/14). W orzeczeniu w sprawie Gillberg v. Sweden (GC) nr 41723/06 z dnia 3 kwietnia 2012 r. Trybunał stwierdził, że "prawo do otrzymywania i przekazywania informacji w sposób oczywisty stanowi część prawa do wolności wyrażania opinii. To prawo zakazuje zasadniczo Rządowi ograniczania dostępu do informacji, które inni chcą lub mogą być skłonni udostępnić (np. Leander v. Sweden, z dnia 26 marca 1987 r. § 74, Seria A nr 116 oraz Baskin v. the United Kingom z dnia 7 lipca 1989 r. § 52, A nr 160)". W tej sytuacji organ dopuścił się bezczynności, bowiem konieczność zbadania charakteru wniosku i jego analiza nie stanowi podstawy do przedłużenia terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Po 81/14; w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Gd 82/14; w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/O; 72/14; w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 116/14). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że żądany przez skarżącą dokument nie stanowi informacji publicznej, albowiem odnosi się do wewnętrznego postępowania organu i pozostaje ekspertyzą, czyli opinią zewnętrzną, która nie ma cech informacji publicznej. Służy on gromadzeniu informacji, które mają być materiałem pomocniczym w procesie reorganizacji Ośrodka Pomocy Społecznej, jako pracodawcy, nadto stanowi element całego zbioru materiałów. Dodatkowo organ zaakcentował, że przyjęto nowy Regulamin Organizacyjny Ośrodka Pomocy Społecznej w R. dostępny na stronie BIP Urzędu Miasta R. i Ośrodka Pomocy Społecznej w R., który potwierdza, że nastąpiła modyfikacja stosunków pracy i ograniczenie zatrudnienia. Jednak proces reorganizacji trwa nadal i dalszej restrukturyzacji może zostać poddana również pozostała struktura zatrudnienia. Dla poparcia swojego stanowiska zacytował przytoczone powyżej orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Organ nie podzielił również zrzutu naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem wydłużenie terminu do rozpatrzenia wniosku zdeterminowane było oceną charakteru żądanego dokumentu, jako informacji publicznej lub nie, a w przypadku kwalifikacji tego dokumentu jako informacji publicznej, możliwych ograniczeń w jego udostępnieniu zgodnie z przepisami u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie. Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który wskazuje, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., zwanej dalej tak jak dotychczas "u.d.i.p.") - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej u.d.i.p. powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA). Skarga na bezczynność organów ma więc na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy, bowiem jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt I SAB/Wa 109/10, publ. CBOSA). Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani też niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, o ile oczywiście wniosek dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt l OSK 601/05, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu - Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R., do którego w dniu 22 lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie w formie elektronicznej "wyników/raportu firmy A z K., która w maju 2015 r. przeprowadzała audyt w siedzibie Opieki Społecznej w R". Przepisy u.d.i.p. stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w tej ustawie formach (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia w rozpatrywanej sprawie trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach uregulowanych w przepisach u.d.i.p., zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4, mają być "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". W świetle powyższego Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy spełnione zostały jednakże tylko dwie przesłanki niezbędne do zastosowania u.d.i.p., tj. adresatem wniosku jest podmiot wymieniony art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., który jest w jej posiadaniu. Natomiast przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu regulacji art. 1 i art. 3 ust. 2 u.d.i.p., o czym organ pisemnie poinformował skarżącą. Zdaniem organu dokument ten nie stanowi informacji publicznej, albowiem jest ekspertyzą i opinią sporządzoną przez podmiot zewnętrzny, jak również nie ma cech informacji publicznej. Służy wewnętrznemu gromadzeniu informacji, które mogą być w przyszłości materiałem pomocniczym w procesie reorganizacji Ośrodka Pomocy Społecznej w R. jako pracodawcy oraz elementem całego zbioru materiałów sporządzonym w tym celu. Przechodząc do analizy raportu jako żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego, zatem decydująca jest wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, CBOSA). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach: WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. II SAB/Bk 36/08, CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o majątku publicznym, w szczególności o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Znajdujący się w aktach administracyjnych raport nie jest informacją o zaistniałych faktach w zakresie zadań władzy publicznej, jak też nie posiada cech dotyczących majątku publicznego, dlatego nie jest informacją publiczną wskazuje na odróżnienie dokumentów zawierających informację publiczną od dokumentów o charakterze wewnętrznym. Działanie organu powinno zatem przybrać formę pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2571/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Dopiero jego brak prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy nie jest z tego powodu możliwe uwzględnienie skargi, stosownie do dyspozycji art. 149 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy dostrzec, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 orzekł, że art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) jest niezgodny z art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Trybunał wskazując na sprzeczność z Konstytucją art. 284 ust. 2 u.f.p., jednocześnie podniósł, że "nie jest zadaniem Trybunału rozstrzyganie, które z poszczególnych dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do wskazanych wyżej kryteriów, a które nie. Kwestie te powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oceniające, czy dokument, którego udostępnienia w trybie u.d.i.p. żąda skarżący, stanowi informację publiczną, zaś w przypadku sporu - sądy administracyjne. Zakres pojęcia informacji publicznej podlega ustaleniu przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji, a także na podstawie przepisów u.d.i.p. Tym samym uznano, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej zarówno podmioty zobowiązane do udzielenia informacji, jak i sądy administracyjne zobowiązane są do oceny czy dokumentacja wytworzona przez audytora w toku wykonywania audytu jednostki finansów publicznych posiada walor informacji publicznej. Dodano, że Trybunał Konstytucyjny, odwołując się szeroko do własnego orzecznictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, zaakceptował koncepcję "dokumentu wewnętrznego", jako dokumentu, który nie został wykorzystany w procesie decyzyjnym lub którego treść dotyczy jedynie sfery zamierzeń. W konkluzji podał, że dokumenty wewnętrzne nie zwierają informacji publicznej i wobec tego nie podlegają udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz postanowienie NSA z dnia 21 grudnia, 2010 r., sygn. akt I OSK 1975/10). W tym miejscu jeszcze raz przyjdzie zaznaczyć, że teza przywołanego wyroku Trybunału jest odmienna od rozpatrywanego sporu, bowiem dotyczy wyłącznie audytu wymaganego przepisami u.f.p. Zdaniem składu orzekającego, sporny raport nie odnosi się do przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna, bowiem wytworzony został dla potrzeb wewnętrznych i dokonuje analizy sytuacji pracowniczej, jak też nie jest też dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu (funkcjonariusza publicznego), kończące pewien proces decyzyjny lub potwierdzający istnienie już i ukształtowanego stanu faktycznego, ale zakłada hipotetyczne jego wykorzystanie w schemacie organizacyjnych organu przy restrukturyzacji zatrudnienia. Zawarte w nim informacje mają na celu poprawienie funkcjonowania organu, są wskazówką i rzetelną obiektywną informacją dla zwierzchnika podległych pracowników. Nie prowadzi do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.