II OSK 1092/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1778/14 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P.M. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1778/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez P.M. przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]. W uzasadnieniu organ ten podniósł, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego dla obszaru przewidzianego do zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Osiedle" (uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXIII/898/12 z dnia 19 grudnia 2012 r.), a konkretnie z jego § 12 ust. 2 pkt 14 lit. b. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2014 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowane zamierzenie jest sprzeczne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, że narusza ona zapisy rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 317). Dalej wyjaśnił, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie nieskanalizowanym, jednakże zostanie objęta systemem kanalizacji sanitarnej. Zatem po wybudowaniu sieci istnieje możliwość podłączenia budynku. Podniósł również, że dla terenów nieskanalizowanych, zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje uporządkowanie gospodarki ściekowej poprzez: "b) wymóg szczelnych zbiorników przeznaczonych do gromadzenia ścieków oraz zapewnienie możliwości dojazdu do nich samochodu asenizacyjnego". W rozporządzeniu nr 4/2014, w § 17 postanowiono: "Wprowadza się ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające na zakazie: 1) wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych zawierających substancje priorytetowe lub substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 2) wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne: a) na obszarze występowania głównego użytkowego poziomu wodonośnego wieku triasowego; b) na obszarze aglomeracji o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne", tj. na obszarze, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja. W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 powyższej ustawy ściekami są wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze. Przy czym po oczyszczeniu ścieków w przydomowej oczyszczalni otrzymujemy wodę, która nadal jest ściekiem i jest wprowadzana do gruntu, który jest wykorzystywany do ostatecznego oczyszczenia ścieków. W skardze na powyższą decyzję inwestor domagał się jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sporu pomiędzy stronami dotyczy wykładni obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymaga budowa indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. Dokonanie takiego zgłoszenia jest wystarczające dla realizacji ww. inwestycji, jeżeli właściwy organ nie wniesienie w terminie 30 dni sprzeciwu. Stosownie do normy art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu. Zdaniem Sądu § 12 planu miejscowego obejmuje ustalenia wiążące obowiązujące na terenie całego planu miejscowego w zakresie dotyczącym zasad wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Uszczegółowienie tych zasad zawiera § 12 ust. 2 tego planu, zgodnie z którym ustalone zostały zasady budowy, rozbudowy i przebudowy systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków sanitarnych. Z akt sprawy wynika, że planowana sieć kanalizacyjna w planie miejscowym w ciągu drogi o symbolu KDD (ul. [...]) kończy się na wysokości działki nr [...], a tym samym w zasięgu tej sieci (oznaczonej w planie miejscowym symbolem ks 300) znajduje się działka nr [...]. Taki planowany zasięg sieci kanalizacyjnej jest zgodny z § 12 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego, zgodnie z którym nie tylko tereny zabudowane, ale także tereny przeznaczone do zabudowy objęte niniejszym planem mają zostać uzbrojone w miejskie sieci kanalizacji sanitarnej, a istniejące kanały sanitarne stosownie do potrzeb mają być rozbudowywane i przebudowywane. Część działki nr [...] jest objęta obszarem MN4, a więc jest to obszar przeznaczony pod zabudowę, natomiast pozostała część działki nr [...], na której inwestor zamierzał wybudować indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków znajduje się w obszarze R2 – tereny rolnicze. Zgodnie z § 34 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego jako uzupełniające przeznaczenie obszaru R2 przyjmuje się realizację podziemnych i nadziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, jeżeli nie ma możliwości ich realizacji poza terenem R2. Tym samym dla terenu MN4 i dla terenu R2 istnieje możliwość realizacji urządzeń sanitarnych, ale tylko wtedy i tylko takich, jakie są zgodne z planem miejscowym, a w tym z powołanym § 12 tego planu. Tym samym skoro działka nr [...] znajduje się w obszarze projektowanej sieci kanalizacyjnej, to zastosowanie ma § 12 ust. 2 pkt 14 tego planu, zgodnie z którym obowiązująca uporządkowana gospodarka ściekowa polegająca na: 1) zakazie zrzutów nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do ziemi i zahamowanie degradacji środowiska gruntowo-wodnego, 2) wymogu realizacji szczelnych zbiorników przeznaczonych do gromadzenia ścieków oraz zapewnienie możliwości dojazdu do nich samochodu asenizacyjnego. W ocenie Sądu, planowana przez inwestora inwestycja w postaci indywidualnej oczyszczalni ścieków nie spełnia wymogu szczelnego zbiornika przeznaczonego do gromadzenia ścieków. Trafnie organy zastosowały więc art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przedmiotowy plan szczegółowo reguluje zasady gospodarki sanitarnej (odprowadzania ścieków) i w obszarze działki nr [...] istnieje zakaz lokalizowania innych urządzeń poza szczelnymi zbiornikami gromadzenia ścieków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na wniesieniu sprzeciwu wobec zamierzenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, pomimo braku w treści zapisów planu miejscowego oraz innych przepisów zakazu lokalizacji takiej oczyszczalni, na działce przy ul. [...] w [...]; 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 uchwały nr LXIII/898/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tyniec - Osiedle" poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren planowanej inwestycji obejmują zasady budowy, rozbudowy i przebudowy systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków sanitarnych dla obszaru nieobjętego istniejącym systemem miejskiej kanalizacji sanitarnej, ale przewidzianego do realizacji w planie miejscowym - § 12 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego, zgodnie z którym na obszarze nie objętym, ale planowanym miejskim systemem kanalizacji sanitarnej obowiązuje uporządkowanie gospodarki ściekowej poprzez zakaz zrzutów nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do ziemi i zahamowanie degradacji środowiska gruntowo-wodnego oraz wymóg szczelnych zbiorników przeznaczonych do gromadzenia ścieków, podczas gdy dla przedmiotowej inwestycji plan miejscowy w treści przepisu § 12 ust. 2 pkt 13 wskazuje, że na obszarze nieobjętym miejskim systemem kanalizacji sanitarnej preferuje się przydomowe oczyszczalnie ścieków jako indywidualne systemy oczyszczania ścieków, pod warunkiem spełnienia wymogów przepisów odrębnych; 3. przepisu prawa materialnego, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) w procesie wykładni zapisów planu miejscowego, podczas gdy uwzględnienie treści tego przepisu w toku tej wykładni powinno doprowadzić do przyjęcia, iż zapisy ww. uchwały nie zakazują realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków; 4. przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, co mogło mieć, a nawet miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., pomimo zaistnienia w treści zaskarżonej decyzji naruszenia opisanych wyżej przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęli, że na terenie obejmującym działkę nr [...], na której inwestor zamierza wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków, obowiązuje § 12 ust. 2 pkt 14 miejscowego planu. Zapis ten, w ocenie Sądu, ma zastosowanie do planowanej inwestycji, gdyż przeznaczona do zainwestowania działka znajduje się w obszarze projektowanej sieci kanalizacyjnej. Z treści § 12 ust. 2 pkt 14 lit. b) wynika, iż na terenach nieskanalizowanych obowiązuje uporządkowanie gospodarki ściekowej poprzez wymóg szczelnych zbiorników przeznaczonych do gromadzenia ścieków oraz zapewnienia możliwości dojazdu do nich samochodu asenizacyjnego. A zatem planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem, co w ocenie Sądu obligowało organy do wniesienia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny generalnie nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji co do interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Osiedle" obowiązującego na terenie obejmującym działkę inwestora. Trafnie bowiem wskazuje skarga kasacyjna, iż interpretacja § 12 ust. 2 miejscowego planu została dokonana przez Sąd nieprawidłowo. W konsekwencji Sąd ten naruszył także i przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ust. 2 § 12 miejscowego planu ustalono zasady budowy, rozbudowy i przebudowy systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków sanitarnych. Co do zasady ustalono obowiązek przyłączenia zabudowy do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej dla zapewnienia wymaganych standardów obsługi i odpowiednich warunków sanitarnych (pkt 5). W kwestii rozwiązań co do obszarów na których brak jest możliwości podłączenia obiektów do systemu kanalizacji miejskiej miejscowy plan wypowiada się w dwóch normach – pkt 13 i pkt 14 ust. 2 § 12 miejscowego planu. Pkt 13 stanowi, że na obszarze nieobjętym miejskim systemem kanalizacji sanitarnej: a) preferuje się przydomowe oczyszczalnie ścieków jako indywidualne systemy oczyszczania ścieków, pod warunkiem spełnienia wymogów przepisów odrębnych, b) dopuszcza się stosowanie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków, za wyjątkiem terenów narażonych na powodzie: zbiorniki i wywóz ścieków muszą spełniać warunki określone przepisami odrębnymi. Zaś w pkt 14 zawarto zapis iż "na terenach nieskanalizowanych obowiązuje uporządkowanie gospodarki ściekowej poprzez: a) zakaz zrzutów nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do ziemi i zahamowania degradacji środowiska gruntowo-wodnego, b) wymóg szczelnych zbiorników przeznaczonych do gromadzenia ścieków oraz zapewnienie możliwości dojazdu do nich samochodu asenizacyjnego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. zapisów planu nie można czytać oddzielenie, przypisując im zastosowanie do odmiennych sytuacji faktycznych. Wprost przeciwnie postanowienia te wzajemnie się uzupełniają. A zatem bezpodstawne jest wywodzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż skoro działka przeznaczona do zainwestowania leży na terenie aktualnie nieskanalizowanym, ale przewidzianym do skanalizowana w przyszłości, to zastosowanie do niej ma zapis § 12 ust. 2 pkt 14 miejscowego planu, a do działek które nie są objęte siecią kanalizacji i których objęcia miejscowy plan nie przewiduje, zastosowanie ma pkt 13 ust. 2 § 12 miejscowego planu. Omawiane postanowienia miejscowego planu (pkt 13 i pkt 14) dotyczą obszarów na których nie ma aktualnie możliwości przyłączenia zabudowy do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Przy czym w pkt 13 dopuszcza się realizację przydomowych oczyszczalni ścieków uznając je przecież za rozwiązanie preferowane. Ponadto wskazać należy na przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w 1/ zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, 2/ przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Nie powinno budzić wątpliwości, że stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Odmienna wykładnia przepisów omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, nie zostało przez lokalnego prawodawcę na części terenu objętego planem w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowania w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z powyższych względów uznać trzeba, iż błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż budowa przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć trzeba, iż przedstawiona wykładnia wymienionych wyżej norm prawnych znajduje swoje odzwierciedlenie w dotychczas wyrażanych poglądach przez Naczelny Sąd Administracyjny (zobacz orzeczenia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r. II OSK 472/11; z 3 października 2008 r. II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r. II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r. II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r. II OSK 953/09, z 27 stycznia 2011 r. II OSK 83/10; wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji za zasadny należało uznać także i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., gdyż mimo niezasadności wniesienia sprzeciwu Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, zamiast ją uwzględnić. Powyższe uchybienia Sądu zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, stały się przyczyną wyeliminowanie z obrotu zaskarżonego wyroku. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to stosownie do normy art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uchylił zarówno decyzję zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z tych samych przyczyn, z jakich został uchylony wyrok Sądu pierwszej instancji. Dlatego też, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.