IV SAB/Wa 427/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 9 września 2015 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego udzielono M. F. na wykonanie urządzeń wodnych – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 24 października 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w rozpatrzeniu wniosku wymienionego Stowarzyszenia z dnia 9 września 2015 r. o: 1) wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy prawo wodne, w szczególności w trybie przepisu art. 136 ustawy prawo wodne, w celu skontrolowania warunków wykonywania pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla urządzeń wodnych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], na działkach o nr ewid. [...], [...] stanowiącej własność A. i M. F.; 2) wydanie, w oparciu o przepis art. 138 ust. 1 ustawy prawo wodne, decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego; 3) nałożenie, w oparciu o przepis art. 138 ust. 2 ustawy prawo wodne, ww. decyzją obowiązku usunięcia negatywnych skutków w środowisku poprzez zasypanie zbiornika wodnego i usunięcie hałdy kredy znajdującej się na wskazanej nieruchomości oraz wyznaczenie w tym celu stosownego terminu; 4) dopuszczenie Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu wymienionym powyżej, gdyż jest to uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz przemawia za tym interes społeczny; 5) poinformowanie właściwego organu, który przyznał fundusze unijne na budowę wskazanych urządzeń wodnych o toczącym się postępowaniu oraz o wykonaniu urządzeń wodnych w sposób niezgodny z pozwoleniem wodnoprawnym, a także o jego cofnięciu; 6) poinformowanie właściwego organu nadzoru górniczego i administracji górniczej o wszczęciu postępowania oraz o poczynionych w trakcie jego prowadzenia ustaleniach dotyczących działalności prowadzonej na nieruchomości objętej niniejszym wnioskiem. Do skargi skarżące Stowarzyszenie dołączyło kserokopię zażalenia z dnia 11 kwietnia 2016 r. na bezczynność organu, które rozpoznane zostało przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. W postanowieniu tym Dyrektor wyznaczył Staroście [...] termin na rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 9 września 2015 r. w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego do dnia 31 grudnia 2016 r. Zgromadzony w sprawie materiał aktowy zawiera informację, że Starosta [...] zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "wydanego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Pani M. F. na wykonanie dwóch zbiorników wodnych i nawadnianie upraw" i wyznaczył termin rozprawy administracyjnej na dzień 28 września 2015 r. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] dopuścił Stowarzyszenie "[...]" w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w powyższej sprawie wszczętej z urzędu. W protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej na nieruchomości w dniu 28 września 2015 r. stwierdzono, że nieobecność właściciela zbiorników na rozprawie administracyjnej uniemożliwia uzyskanie wyczerpujących informacji w sprawie korzystania z uprawnień określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (nawadnianie upraw). W związku z powyższym, pismem z dnia 9 października 2015 r. Starosta wezwał M. F. do osobistego stawiennictwa przed organem lub złożenia na piśmie wyjaśnień oraz dowodów potwierdzających spełnienie warunków pozwolenia wodnoprawnego na budowę dwóch zbiorników wodnych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. F. w piśmie z dnia 19 października 2015 r. złożyła wyjaśnienie. Z akt sprawy wynika także, że Starosta [...] pismem z dnia 28 października 2015 r. na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił Stowarzyszenie [...] i M. F. o zgromadzeniu materiału dowodowego odnośnie pozwolenia wodnoprawnego i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i zgłoszenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych, w terminie 7 dni od otrzymania tego zawiadomienia. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe zawiadomienie wymienione strony otrzymały odpowiednio w dniach 29 października 2015 r. i 3 listopada 2015 r. W związku z tym zawiadomieniem, M. F. w piśmie opatrzonym datą "21.09.2015", które wpłynęło do Kancelarii Ogólnej Starostwa w dniu 6 listopada 2015 r., złożyła kolejne wyjaśnienie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący przed wniesieniem skargi nie złożył do organu wyższego stopnia zażalenia na bezczynność Starosty. Ponadto Starosta podniósł, że nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, stąd też nie miał kompetencji do podejmowania jakichkolwiek czynności, których domagało się wnioskujące Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy). Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje więc, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 9 września 2015 r. dotyczącego cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego udzielono M. F. decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] na wykonanie dwóch zbiorników wodnych małej retencji o pow. ogólnej 1,8 ha, zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek zawarty w art. 52 § 1 tej ustawy, tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługiwało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 powołanej ustawy. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do konkluzji, że odnosi się on do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydania aktu. Należy bowiem mieć na względzie, że w art. 52 § 3 powołanej ustawy jest mowa o "aktach i czynnościach", natomiast przepis ten nie normuje sytuacji bezczynności. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny – w art. 37 kpa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I FSK 1375/16, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 kpa stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, Lex nr 1467706). W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł zażalenie z dnia 11 kwietnia 2016 r. (dowód: karta nr 17 akt sądowych) na niezałatwienie przez Starostę [...] przedmiotowego wniosku, a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie za zasadne i wyznaczył Staroście [...] termin na rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 września 2015 r. w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego do dnia 31 grudnia 2016 r. (dowód: postanowienie to znajduje się w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych, przed kartą nr 13), w związku z czym nie zaszła negatywna przesłanka do rozpatrzenia skargi w postaci niewyczerpania środków zaskarżenia. Przechodząc zatem do podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 powołanej ustawy nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na wskazanej wyżej stronie internetowej). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego. Istotne jest zatem – w kontekście oceny bezczynności – że Starosta [...] podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, przy czym wszczęcie postępowania nastąpiło ponad 18 miesięcy temu, tj. [...] września 2015 r. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania organu co do istoty wniosku, a jedynie bierze pod uwagę sam fakt, czy w danej sprawie w dacie orzekania przez Sąd, organ załatwił w przewidzianej prawem formie żądanie strony zawarte w jej wniosku (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2236/15, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Wyjaśnić należy, że kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w zwłoce. Stąd też rozpatrując skargę na bezczynność Sąd nie jest władny ocenić, czy podejmowane przez organ czynności były podejmowane zasadnie, a jedynie, czy w ramach obranego kierunku postępowania organ w rzeczywiści podejmował działania zmierzające (przynajmniej w jego przekonaniu) do zakończenia sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wr 8/12). W licznych orzeczeniach wyrażany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że Sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny pism procesowych strony, czy też do kwalifikowania, że pisma strony są nieistotne dla meritum sprawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10 i z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 229/10, I FSK 230/10, I FSK 231/10). W następnej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej ustanowionej w art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15 – dostępne na wskazanej stronie internetowej). Nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko stosownie do art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże –mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie w sprawie. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, jedynymi czynnościami Starosty [...] podjętymi w przedmiotowej sprawie było wszczęcie postępowania w dniu [...] września 2015 r. i w tymże dniu dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału na prawach strony. Następnie w dniu 28 września 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w protokole której stwierdzono, że nieobecność właściciela zbiorników na rozprawie administracyjnej uniemożliwia uzyskanie wyczerpujących informacji w sprawie korzystania z uprawnień określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W związku z powyższym, pismem z dnia 9 października 2015 r. Starosta wezwał M. F. do osobistego stawiennictwa przed organem lub złożenia na piśmie wyjaśnień oraz dowodów potwierdzających spełnienie warunków pozwolenia wodnoprawnego na budowę dwóch zbiorników wodnych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. F. w piśmie z dnia 19 października 2015 r. złożyła wyjaśnienie. Z akt sprawy wynika także, że Starosta [...] pismem z dnia 28 października 2015 r. na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił Stowarzyszenie [...] i M. F. o zgromadzeniu materiału dowodowego odnośnie pozwolenia wodnoprawnego i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i zgłoszenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych, w terminie 7 dni od otrzymania tego zawiadomienia. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe zawiadomienie wymienione strony otrzymały odpowiednio w dniach 29 października 2015 r. i 3 listopada 2015 r. W związku z tym zawiadomieniem, M. F. w piśmie opatrzonym datą "21.09.2015", które wpłynęło do Kancelarii Ogólnej Starostwa w dniu 6 listopada 2015 r., złożyła kolejne wyjaśnienie w sprawie. Zakreślony w tym zawiadomieniu termin na wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów upłynął najpóźniej w dniu 10 listopada 2015 r. Pomimo tego do dnia wyrokowania w tej sprawie organ nie rozpoznał wniosku z dnia 9 września 2015 r. Starosta pozostaje więc bezczynny od 12 listopada 2015 r., gdyż dzień 11 listopada jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Zatem, mimo upływu szesnastu miesięcy od zgromadzonego – jak wynika z zawiadomienia z dnia 28 października 2015 r. wystosowanego do stron w trybie art. 10 § 1 kpa – materiału dowodowego, we wskazanym okresie organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas trwającej szesnaście miesięcy bezczynności ani razu nie poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i ani razu nie wskazał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. Zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego – bo jak wynika z zawiadomienia z dnia 28 października 2015 r., wystosowanego do stron w trybie art. 10 § 1 kpa, organ zgromadził materiał dowodowy – uzasadnia stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że bezczynność Starosty ma rażący charakter skoro organ podczas trwającej szesnaście miesięcy bezczynności ani razu nie poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i nie wskazał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w szesnastomiesięcznej zawinionej zwłoce w załatwieniu wniosku z dnia 9 września 2015 r. Sąd uznał zatem, że bezczynność organu ustalona od dnia 12 listopada 2015 r. do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że od 12 listopada 2015 r. do dnia wyrokowania minęło szesnaście miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości. Bezskutecznie również upłynął termin wyznaczony do dnia 31 grudnia 2016 r. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, na rozpoznanie przez Starostę [...] wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 września 2015 r. w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak jakiejkolwiek aktywności organu i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, przez co organ zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do rozpoznania wniosku będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie organu w załatwieniu wniosku z dnia 9 września 2015 r. pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności trwającej szesnaście miesięcy i wielokrotnie przekraczającej maksymalny miesięczny termin rozpoznania sprawy. W ustalonej sytuacji wymierzona grzywna, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w rażącej bezczynności w tej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy.