II OZ 922/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 224/17 w zakresie odmowy zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 października 2017 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia[...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy [...] postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 9 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 224/17 ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy [...] odmówił zmiany postanowienia z 5 października 2017 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak jest podstaw prawnych do zmiany postanowienia z 5 października 2017 r., ponieważ nie doszło do zmiany okoliczności sprawy w rozumieniu art. 165 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a. Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego podejmowanym w ramach procedury planistycznej, które jest uregulowana odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. Brak jest wreszcie przepisu szczególnego, na mocy którego organizacja społeczna lub jakikolwiek inny podmiot mógł brać udział w takim postępowaniu. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Stowarzyszenie [...] wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie zarzuciło: 1) wadliwe i nieuzasadnione potraktowanie wniosku z 16 stycznia 2018 r. jako wniosek o zmianę postanowienia WSA w Łodzi z 5 października 2017 r., podczas gdy wniosek z dnia 16 stycznia 2018r. (będący modyfikacją wniosków z 19 października 2017 r. i 2 stycznia 2018 r.) był wnioskiem odrębnym, niezależnym, z inną argumentacją, na innej podstawie niż wniosek z 25 lipca 2017 r., ponadto złożonym w innych okolicznościach prawnych i faktycznych; 2) niewłaściwą ocenę przedstawionego materiału dowodowego zawartego we wniosku z dnia 16 stycznia 2018 r., jego uzupełnieniu z dnia 12 marca 2018 r. oraz regulaminie Stowarzyszenia, a także w materiałach dotyczących procedury planistycznej zawartych w aktach sprawy sygn. akt II SA/Łd 224/17, która to niewłaściwa ocena legła u podstaw bezzasadnej odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu, podczas gdy materiał dowodowy przemawiał za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu; 3) błędne przyjęcie, że w przedstawionych okolicznościach Stowarzyszenie nie ma prawa do udziału w postępowaniu sądowym, podczas gdy prawo takie Stowarzyszeniu przysługuje, co ma potwierdzenie w doktrynie i orzecznictwie oraz wynika z charakteru skargi J. W.; 4) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. polegające na niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 K.p.a., która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12 [w:] CBOSA). Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 [w:] CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, a będące wyrazem poglądu zawartego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1233/15, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące skargi na uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1) nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. W postanowieniu z dnia 27 października 2015 r., II OZ 1000/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może prowadzić do tego, że osoba nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowania tego planu. Istotne znaczenie w kontekście możliwości dopuszczenia innych podmiotów do udziału w postępowaniu sądowym w sprawach ze skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają nie tylko ograniczenia w zakresie wnoszenia skarg na tego rodzaju akty, lecz również zakres dopuszczalnej kontroli sądu. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być (oprócz organu) stroną postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu przez nie warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek spełnienia warunku poprzedzenia skargi wcześniejszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej do 1 czerwca 2017 r. co wprost wynika z treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W tej bowiem sprawie przedmiotem skargi są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W konsekwencji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zmiany postanowienia z dnia 5 października 2017 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w charakterze uczestnika w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.