II OSK 2518/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. N. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 217/17 w sprawie ze skargi I. N. i M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 217/17, oddalił skargę I. N. oraz [...] N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego przez J. i J. T. na działce nr [...] w [...] bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] udzielił J. i J. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] oraz decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] udzielił K. i B. L. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr [...]. Jak wynikało z zatwierdzonych tymi decyzjami projektów budowlanych wskazane działki graniczą ze sobą, zaś projektowane budynki gospodarcze planowano zbudować w ten sposób, że miały być usytuowane bezpośrednio przy ich wspólnej granicy i miały posiadać na tej granicy wspólną ścianę. Decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], dotycząca pozwolenia na budowę udzielonego J. i J. T., stała się ostateczna i w dniu [...] września 2013 r. zawiadomiono o zakończeniu budowy. Natomiast od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na budowę K. i B. L., odwołanie wnieśli skarżący, właściciele działek nr [...] i [...], sąsiednich w stosunku do działek nr [...] i [...]. Na skutek tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. po raz drugi udzielił K. i B. L. pozwolenia na budowę na działce nr [...] budynku gospodarczego, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Skarżący od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r. wnieśli odwołanie, zaś Wojewoda [...] na skutek tego odwołania decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi skarżących WSA we Wrocławiu wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r. Skarżący, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13, pismem z 25 kwietnia 2013 r. zażądali przeprowadzenia kontroli robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...], w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie i następnie decyzją z [...] września 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...]. Organ ustalił, że budowę budynku zakończono 12 czerwca 2013 r., czyli przed uprawomocnieniem się wyroku WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13, który stał się prawomocny 12 lipca 2013 r., oraz że budowa jest zgodna z decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., rozpoznając sprawę na skutek wyroku WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13, ponownie udzielił K. i B. L. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. na skutek odwołania skarżących uchylił tę decyzję Starosty i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2013 r., na skutek odwołania skarżących, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. po raz drugi umorzył postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Skarżący od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r. wnieśli skargę, którą WSA we Wrocławiu wyrokiem z [...] stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 702/14, oddalił. Wyrok ten został na skutek skargi kasacyjnej skarżących uchylony wyrokiem NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1289/15, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA we Wrocławiu wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 216/17, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Od tego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, kwestionując jego uzasadnienie. Ta skarga kasacyjna została zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 2775/17 i nie została jeszcze rozpoznana. W sprawie decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], dotyczącej udzielenia J. i J. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...], Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i następnie decyzją z [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności, przyjmując, że w sprawie nie zaszła żadna z podstaw stwierdzenia nieważności, zwłaszcza rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Na skutek skargi skarżących WSA w Warszawie wyrokiem z [...] grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. W szczególności według Sądu istniały wątpliwości co do tego, czy nie naruszono rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczących sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej. W szczególności Sąd zakwestionował możliwość zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych, gdyż, co prawda na sąsiedniej działce budowlanej (nr [...]) zaprojektowano budynek o tej samej szerokości i wysokości, jednakże w chwili wydawania pozwolenia na budowę ([...] sierpnia 2011 r.) nie wydano dla niego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką ostateczną decyzję wydano dopiero [...] grudnia 2012 r. (decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r.) ale WSA we Wrocławiu wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13, uchylił ją. Ponadto Sąd uznał, że wydanie 2[...] czerwca 2012 r., a więc po udzieleniu pozwolenia na budowę, a nie przed, zgody na odstępstwo od warunków technicznych nie powoduje, że naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych nie może być uznane za rażące z tego powodu, że nie wywołało negatywnych skutków. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że organ administracji powinien ponownie ocenić, czy decyzja, którą udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy granicy z sąsiednią działką, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym Sąd polecił, aby wziąć pod uwagę "szczególne okoliczności (...) sprawy związane nie tylko z wyrażeniem zgody na taką lokalizację inwestycji przez właścicieli działki nr [...] ale i zamiar wspólnej zabudowy podobnymi budynkami właścicieli działek". Sąd wskazał, że te okoliczności "wprawdzie nie zwalniają organu od oceny, że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów jednakże rzeczą organu będzie ocena czy naruszenie to ma charakter rażący". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając sprawę na skutek wskazanego wyroku WSA w Warszawie z [...] grudnia 2013 r., decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Organ przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie naprawcze i decyzją z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał J. i J. T. sporządzić i przedłożyć projekt budowlany zamienny oraz zamurować otwór w stropie. Organ uznał, że budynek gospodarczy nie został wybudowany zgodnie z decyzją Burmistrza [...]z [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy, gdyż jest dwukondygnacyjny, a nie parterowy, przy czym za drugą kondygnację organ uznał poddasze, na które można wejść poprzez otwór w stropie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania skarżących, decyzją z [...] października 2014 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że skoro budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało uznane za nieważne, to nadzór budowlany jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie, w którym oceni, czy inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami prawa, w szczególności przepisami techniczno - budowlanymi oraz rozważy okoliczności, które spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, niedopuszczalne było ocenianie, czy budynek gospodarczy został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, które uznano za nieważne oraz zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego przez J. i J.T. na działce nr [...] w [...] bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji ustalił, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o udzieleniu J. i J. T. pozwolenia na budowę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nastąpiło po zakończeniu budowy. W szczególności w tym zakresie ustalił, że inwestorzy [...] września 2013 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu budowy i ten organ administracji nie wniósł sprzeciwu. W związku z tym organ przyjął, że wybudowanie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uznana za nieważną, nie jest samowolą budowlaną, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, lecz, że w takim przypadku stosuje się art. 50 i art. 51 powołanej ustawy. W ocenie organu, w postępowaniu prowadzonym na podstawie tych przepisów należy ustalić, co należy uczynić, aby taki obiekt budowlany doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Następnie organ administracji ustalił, że na działce nr [...] został wybudowany budynek gospodarczy, który posiada wspólną ścianę z budynkiem położonym na sąsiedniej działce nr [...]. W szczególności ustalono, że oś symetrii ściany zewnętrznej tego budynku pokrywa się z linią granicy działek nr [...] i [...]. Ponadto ustalono, że budynki znajdujące się na tych działkach nie są identyczne. Mają jednakową wysokość i długość, ale posiadają inne szerokości. W odniesieniu do granicznej ściany ustalono, że jest to murowana ściana nośna o grubości 30 cm i wysokości 7,6 m, wystająca 40 cm ponad kalenicę. Ustalono też, że wysokość budynku wynosi 3,3 m licząc od poziomu terenu do okapu. Odnośnie do jego usytuowania w stosunku do sąsiedniej działki nr [...], stanowiącej własność skarżących, ustalono, że budynek gospodarczy w stronę tej działki jest zwrócony ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych, zaś odległość pomiędzy tą ścianą a granicą sąsiedniej działki wynosi 304 cm. W końcu ustalono, że budynek gospodarczy posiada stromy dach konstrukcji drewnianej kryty dachówką, a wewnątrz ma betonowy strop z prostokątnym otworem o wymiarach 1,43 m na 0,9 [...] Mając te okoliczności na uwadze organ administracji uznał, że nie naruszono przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził, że budynek, którego dotyczy sprawa, jest "odrębnym segmentem w standardowej zabudowie bliźniaczej, ze wspólną ścianą szczytową z budynkiem położonym na działce sąsiedniej nr [...]". Z tego względu, w ocenie organu administracji, nie mają zastosowania § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Ponadto, zdaniem organu administracji, nie naruszono przepisów powołanego rozporządzenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej w kontekście usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej. W końcu według organu administracji nie naruszono przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczących usytuowania obiektu budowlanego względem sąsiedniej działki budowlanej, w tym związanych z ochroną przeciwpożarową, w kontekście działki stanowiącej własność skarżących. Organ administracji uznał także, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z decyzją Burmistrza [...] z [...] grudnia 2006 r. w sprawie warunków zabudowy. W tym zakresie organ administracji ustalił, że budynek ten znajduje się na działce, na której jest usytuowany jednorodzinny budynek mieszkalny oraz że w okolicy znajdują się bliźniacze domy jednorodzinne ze wspólną ścianą na granicy działek. Ponadto ustalił, że w powołanej decyzji o warunkach zabudowy [...]in. ustalono maksymalną wysokość budynku gospodarczego na 3,5 m od poziomu terenu do okapu oraz dopuszczono budowę budynku gospodarczego z poddaszem nieużytkowym w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, zaś wybudowano budynek o wysokości 3,30 m od poziomu terenu do okapu i dwóch kondygnacjach naziemnych, w tym z poddaszem nieużytkowym. W związku z powyższymi ustaleniami organ administracji uznał, że nie ma przesłanek do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż brak podstaw do nakładania na inwestorów obowiązku wykonania czynności mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Budynek, którego dotyczy sprawa, jak stwierdzono, został wykonany zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, oraz zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Nadto został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy. Mając to na uwadze organ uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i z tego względu podlega umorzeniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania skarżących, decyzją z [...] marca 2015 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję. Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołania sprowadzającego się do twierdzenia, że sprawy dotyczące budynków gospodarczych wybudowanych na działkach nr [...] i [...] powinny być połączone, uznał ten zarzut za niezasadny, wskazując, że w obu sprawach zostały wydane odrębne decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę oraz że obie inwestycje były realizowane na odrębnych działkach budowanych i przez różnych inwestorów. W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe, mimo że konieczne było nałożenie na inwestorów obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych, w szczególności ustalenie, że budynki wybudowane na działkach nr [...] i [...] są budynkami odrębnymi oraz ustalenie, że poddasze w budynku, którego dotyczy sprawa, jest poddaszem nieużytkowym, gdy w rzeczywistości jest to poddasze użytkowe. W końcu zarzucono naruszenie art. 62 k.p.a. polegające na tym, że sprawy dotyczące budynków gospodarczych wybudowanych na działkach nr [...] i [...] nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania. WSA we Wrocławiu wyrokiem z [...] września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 401/15, skargę skarżących oddalił. Na skutek skargi kasacyjnej skarżących NSA wyrokiem z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 3009/15, uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z [...] września 2015 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest niezgodny z prawem, w szczególności z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w jego uzasadnieniu nie zostały wyjaśnione dwie kwestie. Po pierwsze, nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., dotyczącego wadliwego ustalenia, że w budynku, którego dotyczy sprawa, znajduje się poddasze nieużytkowe, co mogło mieć w ocenie NSA znaczenie dla rozstrzygnięcia w kontekście warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2006 r. Po drugie, nie rozważono sprawy w kontekście zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym NSA stwierdził, że podczas ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wskazać w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia, czy jest możliwe uznanie wykonanych robót budowlanych za zgodne z przepisami prawa, w tym z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno – budowlanymi w zakresie usytuowania obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej i odległości od innych obiektów budowlanych. Pozostałe podstawy kasacyjne NSA uznał za niezasadne. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok. Uzasadniając go przytoczył obszernie treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdził, że przepisy tego paragrafu nie będą miały w sprawie "bezpośredniego odniesienia" do usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...], gdyż budynki znajdujące się na tych działkach stanowią zabudowę bliźniaczą ze wspólną ścianą w linii granicy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepisy te będę miały natomiast zastosowanie w zakresie usytuowania budynku gospodarczego w odniesieniu do działki nr [...] i w tym zakresie stwierdził, opierając się na ustaleniach faktycznych organów administracji, że nie zostały one naruszone. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zostały także naruszone inne przepisy powołanego rozporządzenia, w szczególności § 272 ust. 1 i 2. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy, przy czym wskazał, że trafne jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż sama wysokość przestrzeni pomiędzy stropem na parterze a dachem budynku nie przesądza o jej przeznaczeniu i spełnianiu funkcji pomieszczenia użytkowego lub nieużytkowego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, po pierwsze, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe, mimo że istniała konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w zakresie usytuowania tego obiektu budowlanego na działce oraz ustalonych warunków zabudowy, po drugie, art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenia i ocenę dowodów sprowadzające się do przyjęcia, że poddasze budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, jest poddaszem nieużytkowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że postępowanie naprawcze nie było bezprzedmiotowe, gdyż konieczne było wyjaśnienie, czy budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został usytuowany zgodnie z prawem (rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) w odniesieniu do działki nr [...]. Zarzucono, że rozważenie wskazanej kwestii Sąd pierwszej instancji ograniczył do zacytowania stosownych przepisów i "enigmatycznego" stwierdzenia, że nie będą one miały w sprawie bezpośredniego zastosowania. Dalej podniesiono, że usytuowanie budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, w stosunku do działki nr [...], narusza przepisy powołanego rozporządzenia, gdyż jest niezgodne z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, przewidującym usytuowanie budynku w odległości co najmniej 3 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, przy czym stwierdzono, że nie zachodzi także żaden z wyjątków od tej zasady, określonych w § 12 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, w tym możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy. Wykluczając możliwość oparcia się o § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący stwierdzili, że co prawda na działce nr [...] znajduje się budynek, który pozwalałby zastosować ten przepis, jednakże on sam też został usytuowany z naruszeniem przepisów. W ocenie skarżących budynek, którego lokalizacja jest sprzeczna z prawem, nie może stanowić podstawy uznania za zgodną z prawem lokalizacji innego budynku. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżących dopuszczalna byłaby lokalizacja budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] na podstawie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże wówczas konieczne byłoby przebudowanie tego budynku, gdyż obecnie przekracza on wymiary, które stosowanie do powołanego przepisu umożliwiają usytuowanie budynku gospodarczego lub garażu bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej. Odnośnie do kwestii związanej z poddaszem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy wynika, iż poddasze ma być nieużytkowe, zaś wysokość poddasza w budynku, którego dotyczy sprawa, spełnia parametry pomieszczeń przeznaczonych na czasowy pobyt ludzi lub pomieszczeń gospodarczych i technicznych, co wskazuje, że może ono być użytkowane. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego było prowadzone dlatego, że po wybudowaniu obiektu budowlanego stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której ten obiekt budowlany został wybudowany. Taka sytuacja nie jest wprost uregulowana w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że w takim przypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, które ma na celu ocenę, czy mimo stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudowany obiekt budowlany jest zgodny z prawem, a jeżeli nie, to czy możliwe jest wykonanie robót budowlanych lub innych czynności, które doprowadziłyby do stanu zgodności z prawem, przy czym wskazuje się, że zastosowanie konkretnych środków, mających doprowadzić wybudowany obiekt do stanu zgodnego z prawem, zależy od okoliczności rozpatrywanej sprawy (np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 787/16, z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 306/16, z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1865/16, z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12, z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 560/11, z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1974/14, z 29 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1720/08, z [...] lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12). W ocenie NSA rozpoznającego niniejszą sprawę do okoliczności, od których zależy wybór środków mających doprowadzić wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, a więc także zakres przeprowadzanego postępowania naprawczego, należą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro bowiem powodem przeprowadzania postępowania naprawczego jest wadliwość pozwolenia na budowę, skutkująca jego nieważnością, to w tym postępowaniu naprawczym należy przede wszystkim ocenić to, jak ta wadliwość wpływa na możliwość uznania wybudowanego na podstawie tego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego za zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przyczyną stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, było jedynie uznanie, że rażąco naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania pozwolenia na budowę (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczące sytuowania budynków w stosunku do granic sąsiednich działek budowlanych ale tylko w zakresie, w jakim dopuszczały one usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy takiej działki. Przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie było to, że pozwoleniem tym zatwierdzono projekt budowlany, który przewidywał budowę budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym. W związku z tym, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, kwestia poddasza w budynku gospodarczym, którego dotyczy sprawa, nie ma istotnego znaczenia. Skoro bowiem decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o udzieleniu J. i J. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] przewidywała budowę budynku gospodarczego z użytkowym poddaszem, zaś stwierdzenie nieważności tej decyzji nie było w żaden sposób związane z takim rozstrzygnięciem, to obecnie po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę brak podstaw do tego, aby w ogóle rozważać zgodność z prawem wybudowanego budynku w kontekście jego poddasza, w szczególności tego, czy może ono być użytkowe. Niezależnie od tego NSA uważa, że błędne jest stanowisko organów administracji, w tym wyrażone w postanowieniu Burmistrza [...] z [...] listopada 2014 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy, jakoby z tej decyzji wynikało, iż na działce nr [...] dopuszczalna była budowa jedynie budynku gospodarczego z poddaszem nieużytkowym. W decyzji tej stwierdzono, że formę i gabaryty budynku gospodarczego należy dostosować do istniejącej zabudowy. Jednocześnie wynika z niej, że ma on być parterowy. W związku z tym skoro, jak ustalono w postępowaniu administracyjnym i czego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, otaczającą zabudową są budynki jednorodzinne o stromych dachach, to również budynek gospodarczy powinien mieć stromy dach, co już uzasadnia przyjęcie, że mimo iż ma być parterowy, to mogło się w nim znajdować poddasze. Poddasze budynku gospodarczego ze swej istoty jest zaś użytkowe, w tym znaczeniu, że jest ono częścią budynku gospodarczego i może być wykorzystywane tak jak ten budynek, w tym może mieć wysokość odpowiednią dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, pod warunkiem, że nie dojdzie do przekroczenia ogólnej wysokości budynku określonej w decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy nie określono zaś maksymalnej wysokości budynku gospodarczego, poprzestając na ustaleniu wysokości do okapu, która została – jak ustalono – zachowana. Zauważyć też należy, że z punktu widzenia ochrony interesów prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich, a więc także skarżących, istotne jest zachowanie ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy wysokości budynku, a nie tego, czy poddasze w budynku gospodarczym ma charakter użytkowy. W związku z tym istnienie w budynku gospodarczym, którego dotyczy sprawa, użytkowego poddasza nie jest niezgodne z prawem i, co za tym idzie, nie było powodem do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestorów w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Tym samym okoliczność ta nie uzasadniała dalszego prowadzenia postępowania naprawczego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że w zakresie dotyczącym charakteru poddasza budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, wyrok Sądu pierwszej instancji, odpowiada prawu, gdyż wykonując wskazania NSA zawarte w wyroku z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 3009/15, Sąd ten wskazaną kwestię rozważył, dochodząc, mimo niewyczerpującego uzasadnienia swego stanowiska, do słusznego wniosku, iż nie powoduje ona uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Jak już wcześniej wskazano, w ocenie NSA rozpoznającego niniejszą sprawę, do okoliczności, od których zależy zakres przeprowadzanego postępowania naprawczego, należą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym stwierdzić należy, że skoro przyczyną stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, było jedynie uznanie, że rażąco naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące sytuowania budynków w stosunku do granic sąsiednich działek budowlanych i to tylko w takim zakresie, w jakim te przepisy dopuszczały usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, to postępowanie naprawcze powinno się ograniczać do oceny, czy wybudowany obiekt budowlany te przepisy narusza w sposób, który uniemożliwia jego pozostawienie w dotychczasowym kształcie. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji organu administracji, dopuszczalne było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli miał on przylegać całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki miała długość i wysokość nie większe niż miał budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Jak wynika z ustaleń organów administracji, niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z tymi warunkami, z wyjątkiem dwóch okoliczności. Po pierwsze, jego ściana usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] nie przylega do ściany budynku znajdującego się na tej działce, tylko oba budynki w tym miejscu posiadają jedną wspólną ścianę. Po drugie, w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] na działce nr [...] nie było jeszcze budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę ani nie był na tej działce zaprojektowany budynek, co do którego wydano by już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Mimo tego, w ocenie NSA, powołany przepis może stanowić podstawę uznania, że budynek, którego dotyczy sprawa, spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stopniu pozwalającym na jego pozostawienie w takim kształcie, w jakim został wybudowany. Jeżeli chodzi o to, że istnieje wspólna ściana, a nie dwie ściany do siebie przylegające, to w ocenie NSA skoro prawo zezwalało na wybudowanie budynków o ścianach przylegających całymi powierzchniami, to dopuszczalne było także wybudowanie budynków o jednej wspólnej ścianie. W ocenie NSA, było to zgodne z celem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mianowicie zapewnieniem jednakowego wzajemnego oddziaływania budynków znajdujących się bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na sąsiednią działkę budowlaną. Takie oddziaływanie będzie jednakowe zarówno wtedy, gdy znajdujące się bezpośrednio przy granicy budynki będą przylegały do siebie całymi powierzchniami swoich ścian, jak i wtedy, gdy będą miały wspólną ścianę. Istnieniu wspólnej ściany na granicy nieruchomości nie stoją też na przeszkodzie względy własnościowe. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się bowiem, że zgodne z prawem jest usytuowanie wspólnej ściany na granicy nieruchomości (np. postanowienie SN z 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III CRN 328/84, oraz postanowienie SN z 12 listopada 1976 r., sygn. akt III CRN 243/76). Jeżeli zaś chodzi o to, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] nie było jeszcze budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, ani nie był na tej działce zaprojektowany budynek, co do którego wydano by już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to w ocenie NSA § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie można interpretować także w ten sposób, że ma on zastosowanie do wspólnej budowy realizowanej przez właścicieli sąsiadujących działek. Przewidziany w powołanym przepisie warunek istnienia budynku na sąsiedniej działce lub co najmniej zaprojektowania na niej budynku i uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ma na celu zapewnienie równego traktowania właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Takie równe traktowanie będzie też zapewnione wówczas, gdy właściciele obu działek będą realizować wspólną inwestycję na swych działkach bezpośrednio przy wspólnej granicy. W związku z tym wskazać należy, że w obu sprawach, to znaczy w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] wnioski o pozwolenie na budowę zostały złożone tego samego dnia, czyli 26 kwietnia 2011 r., a do wniosków dołączone były projekty świadczące o tym, że miała być realizowana wspólna inwestycja, polegająca na równoległej budowie na obu działkach budynku ze wspólną ścianą na wspólnej granicy. Zauważyć należy, że warunek zaprojektowania na sąsiedniej działce budynku, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, mógł w praktyce uniemożliwiać budowanie bezpośrednio przy granicy działki budowlanej nawet wtedy, gdy taki zamiar mieli właściciele obu sąsiadujących działek, gdyż nie można było uzyskać pozwolenia na budowę dla budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy, gdy na sąsiedniej działce nie było tak usytuowanego budynku lub nie był zaprojektowany tak usytuowany budynek, dla którego uzyskano by ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym dotyczyło to budowy na każdej z dwóch działek. W związku z tym zwrócić należy uwagę na to, że w obecnie obowiązującym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) zrezygnowano z takiego warunku, dopuszczając w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych oraz § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271 - 273 tego rozporządzenia. W ocenie NSA, jest to dodatkowy argument za tym, że sytuacja, która istnieje na działce nr [...], nie wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W ocenie NSA uznaniu, że usytuowanie budynków na granicy działek nr [...] i [...] jest zgodne z prawem nie stoi na przeszkodzie to, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z [...] grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13, zakwestionował możliwość zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w następstwie tego wyroku decyzją z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, przyjmując, po pierwsze, że jest związany wyżej przedstawionym stanowiskiem WSA w Warszawie, po drugie, że doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Jak już powiedziano sytuacja polegająca na tym, że stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wcześniej wybudowano obiekt budowlany, nie jest wprost uregulowana w Prawie budowlanym, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że w takim przypadku stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 i ust. 7 Prawa budowlanego. Stosowanie tych przepisów musi jednak uwzględniać szczególne okoliczności takiej sprawy, w tym mieć na uwadze to, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powstaje konflikt pomiędzy takimi wartościami jak praworządność i trwałość decyzji administracyjnych. Zasada praworządności słusznie przemawia za wzruszeniem nawet ostatecznych, ale wadliwych decyzji. Z kolei zasada trwałości decyzji administracyjnej, za którą kryją się takie wartości, jak ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego i praw nabytych, stanowi usprawiedliwioną podstawę do zachowania skutków wadliwych decyzji. Rozstrzygnięcie tego konfliktu w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu tej decyzji może polegać na tym, że obiekt budowlany mimo wadliwości wynikającej z tego, że został wybudowany na podstawie niezgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie zachowany w niezmienionej postaci, zaś podmiot, który poniósł szkodę z powodu wydania i zrealizowania wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie mógł dochodzić odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej wydaniem niezgodnej z prawem decyzji (art. 4171 § 2 k.c.). Przyjęcie tego rodzaju kompromisu jest, w ocenie NSA, zasadne w szczególności wówczas, gdy okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia praw osób trzecich. W związku z tym zauważyć należy, że wybudowanie budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, bezpośrednio przy granicy działki nr [...] nie ma istotnego znaczenia dla interesów skarżących, którzy nie są właścicielami działki nr [...], lecz innych nieruchomości, w stosunku do których budynek, którego dotyczy sprawa, jest usytuowany zgodnie z prawem. Zauważyć też należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący nie sprzeciwiają się w sposób absolutny budowie budynku gospodarczego na granicy działek nr [...] i [...], gdyż twierdzą, że dopuszczalne byłoby wybudowanie w tym miejscu mniejszego budynku gospodarczego lub garażu na podstawie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że w zakresie usytuowania budynku, którego dotyczy sprawa, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż wykonując wskazania NSA zawarte w wyroku z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 3009/15, Sąd ten wskazaną kwestię rozważył, dochodząc, mimo lakonicznego uzasadnienia swego stanowiska, do słusznego wniosku, iż nie powoduje ona uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.