I OSK 823/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 214/15 w sprawie ze skargi A. M. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości 1.oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od A. M. na rzecz Starosty [...] kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 214/15, po rozpatrzeniu skargi A. M. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości: - zobowiązał Starostę [...] do wydania aktu w terminie 14 dni (pkt I wyroku), - stwierdził, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), - w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III wyroku), oraz - zasądził od [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV wyroku). W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: A. M. pismem z dnia [...] października 2015 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania Starosty [...] w zakresie niewydania aktu administracyjnego w sprawie znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że była właścicielem nieruchomości położonej w Krakowie, składającej się z działek ewidencyjnych gruntu nr [...] oraz [...]. Nieruchomość ta została przejęta na własności Miasta [...] - miasta na prawach powiatu decyzją o lokalizacji drogi z dnia [...] stycznia 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2009 r. Z tą też chwilą skarżąca, zgodnie z przepisami ustawy drogowej, przestała być właścicielem nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania miało nastąpić w oddzielnym postępowaniu. W zakresie ustalenia wysokości odszkodowania pierwsza decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] września 2009 r. (ponad pół roku po ustawowym terminie), jednakże wobec wydania jej przez organ niewłaściwy została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., a do załatwienia sprawy wyznaczono Starostę [...]. Organ ten w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał kolejną decyzję ustalającą wysokość odszkodowania również uchyloną decyzją Wojewody z dnia [...] października 2012 r. Kolejna decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2013 r. została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r. Po powrocie sprawy do l instancji Starosta wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Obecnie sprawa ponownie trafiła do Wojewody. A zatem decyzje ustalające wysokość odszkodowania były już trzykrotnie uchylane (dwukrotnie w wyniku odwołania Miasta [...], raz w wyniku odwołania skarżącej). Zdaniem skarżącej, wobec nadużywania wydawania decyzji kasatoryjnych istnieje szansa, że w razie uwzględnienia odwołania nastąpi ponowne uchylenie decyzji przez Wojewodę. W ocenie skarżącej doszło do sytuacji, w której pozostaje ona pozbawiona własności od ponad 6 lat, nie otrzymała zaś jakiejkolwiek rekompensaty tytułem odszkodowania. Jednocześnie kolejne wyceny przejętej nieruchomości dokonywane w późniejszym czasie odzwierciedlają spadkowy trend cen na rynku nieruchomości. W obecnym stadium postępowania akta sprawy wróciły od Wojewody do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2015 r. (decyzję w systemie ePUAP przekazano organowi [...] czerwca 2015 r.). W dniu [...] lipca 2015 r. organ I instancji ustalił, że nie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dnia [...] lipca wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. zlecono sporządzenie operatu biegłemu. Operat wpłynął w dniu [...] sierpnia 2015 r., rozprawę administracyjną wyznaczono zaś na dzień [...] października 2015 r. Z 6 miesięcy zakładanego czasu trwania postępowania tylko 24 dni organ I instancji czekał na działania podmiotu zewnętrznego (biegły rzeczoznawca). Pozostałe ponad 5 miesięcy braku działania tego organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, wobec czego pozostaje przewlekłością spowodowaną działaniami organu. Wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu wymaga wyłącznie sporządzenia operatu szacunkowego i na jego podstawie organ ma orzec o wysokości odszkodowania. Wykonanie operatu zgodnie z doświadczeniem życiowym nie powinno trwać dłużej niż miesiąc, co potwierdza fakt, że w przedmiotowym przypadku trwało to nieco ponad 3 tygodnie. Nie jest zatem zrozumiałe odraczanie terminu załatwienia sprawy aż do końca listopada 2015 r., co stanowi blisko 6 miesięcy od daty powrotu akt z organu II instancji. Skarżąca podkreśliła, że sprawa toczy się od wiosny 2009 r. Przez ponad 6,5 roku organom nie udało się w sposób prawidłowy dokonać ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Rozpoznanie sprawy w każdej instancji zajmuje około 6 miesięcy, przy czym często przedłużenia terminu nie są nawet sankcjonowane tzw. "przedłużkami", jak np. miało miejsce w postępowaniu przed Wojewodą toczącym się od lutego do czerwca 2015 r. Rozprawy były wyznaczane po okresach kilkumiesięcznej bezczynności. Sporządzenie operatu zajmowało także kilka miesięcy bez jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny. Szczegółowy zapis czynności w sprawie wraz z datami został załączony w tabeli sporządzonej na podstawie badania akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że terminy załatwiania spraw określone w art. 35 § 3 kpa mają tzw. charakter instrukcyjny. Ich upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji. Z przepisu art. 35 § 4 kpa wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Wśród sytuacji niewliczających się do czasu załatwienia sprawy należą okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu, których nie wlicza się do terminów załatwiania spraw, to opóźnienia inne niż powstałe z winy strony, spowodowane działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Mogą to być zarówno działania sił przyrody, jak i działania lub zaniechania innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie będzie to okres oczekiwania przez organ na sporządzenie przez biegłego nowego operatu szacunkowego, na podstawie którego organ orzeka o wysokości należnego odszkodowania. Starosta podejmował czynności zmierzające do rzetelnego rozważenia całego materiału sprawy. Stopień skomplikowania sprawy oraz chęć dokładnego odniesienia się do zgromadzonych dowodów powodowały konieczność wydłużenia terminów zakończenia postępowania w niniejszej sprawię. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Dotyczy to opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnionego przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W niemniejszej sytuacji takie zachowania ze strony organu administracji publicznej nie miały miejsca. Niezwłocznie po otrzymaniu operatu szacunkowego przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem stron oraz biegłego. Ponadto w związku z otrzymaniem powyższego operatu organ administracyjny przygotowuje wydanie stosownej decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomości będące przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 214/15 m.in. zobowiązał Starostę do wydania aktu w terminie 14 dni, stwierdził, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontrolowanej sprawy była ocena przewlekłości Starosty w niezałatwieniu w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości skarżącej. Przewlekłość ta, w ocenie Sądu, wystąpiła w toku postępowania przed tym organem, co wynika z szeregu stwierdzonych nieuzasadnionych braków w efektywnym i sprawnym działaniu organu. Dotyczy to okoliczności, że [...] lipca 2015 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy na [...] listopada 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. zlecono sporządzenie operatu biegłemu. Operat wpłynął [...] sierpnia 2015 r., zaś na [...] października 2015 r. wyznaczono rozprawę administracyjną. Z zakładanych 6 miesięcy czasu trwania postępowania tylko przez 24 dni organ czekał na działania podmiotu zewnętrznego (biegły rzeczoznawca), zaś pozostałe ponad 5 miesięcy podejmowanych działań organu bez wydania decyzji nie znajduje uzasadnienia, wobec czego pozostaje przewlekłością spowodowaną działaniami organu. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy wymaga głównie sporządzenia operatu szacunkowego w celu orzeczenia o wysokości odszkodowania. Wykonanie operatu, jak wynika z powyżej wskazanych okoliczności, trwało około 3 tygodni. Stąd pozostałe czynności organu, w tym odraczanie terminu załatwienia sprawy aż do końca listopada 2015 r., spowodowały kilkumiesięczne opóźnienie w jej rozpoznaniu, licząc od daty powrotu akt z organu II instancji. Podobna sytuacja miała miejsce w 2014 r., kiedy skarżony organ założył z góry, że okres tego postępowania będzie trwał ponad 5 miesięcy (pismo – zawiadomienie k. 721 akt adm.), a w okresie pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego przez biegłego w sierpniu 2014 r. i podjęciem kolejnych istotnych czynności dopiero w grudniu 2014 r. organ pozostawał w przewlekłości. Istotna jest przy tym okoliczność, że sprawa toczy się od 2009 r., a zatem przez prawie 5 lat organy nie dokonały prawidłowego ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania, co tym bardziej winno prowadzić do wniosku, że czynności podejmowane przez skarżony organ I instancji winny następować bez zbędnej zwłoki, w sposób efektywny, co w ocenie Sądu nie nastąpiło. Również w odpowiedzi na skargę poza wskazaniem przebiegu postępowania i położeniem nacisku na kilkakrotne uchylanie decyzji przez organ odwoławczy i odwołaniem się do ogólnych pojęć dotyczących efektywności, skarżony organ nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających półroczne okresy pomiędzy otrzymaniem akt a wydaniem rozstrzygnięcia, zwłaszcza poprzez wyjaśnienie, dlaczego rozprawy były wyznaczane po okresach kilkumiesięcznej bezczynności oraz wyznaczano biegłemu kilkumiesięczny termin na sporządzenie operatu. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji miał jasne wytyczne co do sposobu jej załatwienia, co powinno nastąpić poprzez podjęcie szybkich i sprawnych decyzji procesowych. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Starostę [...] do wydania aktu w terminie 14 dni. Sąd przywołał treść art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyjaśnił, że nie stwierdził, aby przewlekłe postępowanie skarżonego organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z niezależnych od tego organu okoliczności prowadzenia postępowania przed organem odwoławczym, a także podejmowaniem w spornym okresie postępowania przed organem I instancji szeregu czynności, aczkolwiek nieefektywnych. Ponadto odwołując się do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy, uznając, że przewlekłość skarżonego organu nie uzasadnia jego ukarania sankcją finansową. Zdaniem Sądu istotne w tym względzie są w/w okoliczności w postaci podejmowania przez ten organ w spornym okresie szeregu czynności, a zatem niepozostawania w bezczynności, a nadto okresy przewlekłości w postaci nieefektywnych działań nie były znaczne. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 214/15 w części dotyczącej punktu II i III wniosła A. M.. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: I - prawa materialnego, czyli art. 12 ust 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieuwzględnienie normy dotyczącej maksymalnego terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przy rozważaniu kwestii charakteru zaistniałej przewlekłości postępowania, II - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuznanie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznymi, że doszło do przewlekłego prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa, - art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuznanie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, że doszło do przewlekłego prowadzenia sprawy uzasadniającego przyznanie Skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej tytułem gratyfikacji. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w zaskarżonej części zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny lub w razie stwierdzenia, że nie doszło na naruszenia przepisów postępowania, o uchylenie w zaskarżonej części zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ I instancji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Oznacza to, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas, gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych", powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie wyjaśniono także, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy również rozumieć sytuację ewentualnego mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 kpa termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt akt II OSK 2814/13). W rozpatrywanej sprawie nie jest przez skarżącą kasacyjnie kwestionowane, że organ popadł w stan przewlekłości, naruszając tym samym obowiązki wynikające z przytoczonych przez Sąd I instancji przepisów kpa. Dotyczy to okoliczności, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, że dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2015 r., co wobec sporządzenia zleconego operatu szacunkowego spowodowało, że z zakładanych przez organ I instancji 6 miesięcy czasu trwania postępowania tylko przez 24 dni organ czekał na działania podmiotu zewnętrznego (biegły rzeczoznawca), zaś pozostałe ponad 5 miesięcy de facto pozostawał w zwłoce wobec niewydania merytorycznej decyzji. Stan taki uzasadnia postawienie organowi I instancji zarzutu przewlekłości. Podobna sytuacja miała miejsce w 2014 r., kiedy organ I instancji założył z góry, że okres prowadzonego postępowania będzie trwał ponad 5 miesięcy, a w okresie pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego przez biegłego w sierpniu 2014 r. i podjęciem kolejnych istotnych czynności dopiero w grudniu 2014 r. organ pozostawał w przewlekłości. Jednakże podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przewlekłości tej nie można jednak przypisać cechy "rażącego naruszenia prawa" rozumianego jako celowego czy złośliwego nastawienia organu I instancji do wnioskodawczyni, sprowadzającego się do świadomego naruszania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się zatem do kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy przepisu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnić należy, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena zaś, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami konkretnej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1108/16). Przy czym rażące naruszenie prawa, będąc kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, winno być interpretowane ściśle i stwierdzane wówczas, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Przez rażące naruszenia prawa należy bowiem rozumieć działanie (zaniechanie) oczywiste, bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne, oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności rozpatrywanej sprawy nie pozwalają uznać, jak wnioskuje skarżąca kasacyjnie, że prowadzenie przez organ I instancji postępowania z naruszeniem art. 35 § 3 kpa jest jednocześnie przewlekłym prowadzeniem postępowania mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to z faktu, że stwierdzone przez Sąd I instancji przekroczenie terminu załatwienia niniejszej sprawy na skutek przewlekłego działania organu I instancji nie ma charakteru oczywistego i wyraźnego zaniechania zakończenia sprawy, zaś sama długość trwania całego postępowania nie jest w oczywisty sposób pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a w szczególności z okoliczności sprawy nie wynika zła wola organu w dążeniu do załatwienia wniosku skarżącej kasacyjnie czy też jaskrawe lekceważenie przez organ jego obowiązków ustrojowych i proceduralnych. W orzecznictwie podkreślany jest przy tym ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15). W okolicznościach niniejszej sprawy nie było także potrzeby przyznawania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyznanie takiej sumy ma bowiem charakter fakultatywny i winno następować tylko w wyjątkowej sytuacji, gdy naruszenie reguł terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności gdy okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i (lub) nałożenie przez Sąd grzywny może nie być wystarczające do zdyscyplinowania organu do jej załatwienia. W tej sytuacji za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieuwzględnienie normy dotyczącej maksymalnego terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przy rozważaniu kwestii charakteru zaistniałej przewlekłości postępowania. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny przepis ten, co do zasady, nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby ewentualnie naruszyć powołany przepis, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka jednak sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Nie jest zaś uchybieniem powołanemu przepisowi dokonanie kontroli legalności czynności organu, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu (pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli zaskarżonej czynności kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem niezasadny. Niezasadny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie normy dotyczącej maksymalnego terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przy rozważaniu kwestii charakteru zaistniałej przewlekłości postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ma charakter procesowy a nie materialny i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 kpa i nie można go interpretować jako normy nakazującej bezwzględnie wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie. W szczególności powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w art. 12 ust. 5 odsyła przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 130 ust. 2 tej ustawy, który dotyczy powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Niewątpliwie można zatem przyjąć, że stosowanie przez organ przepisów ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych powoduje, że organ nie zawsze może sprostać wymogom zawartych w art. 12 ust. 4b powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12). Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu I instancji Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, ponieważ poddana kontroli sprawa związana jest ze stanem wynikłym z wieloletniego nierozstrzygania przez organ I instancji sprawy ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Orzekając w tym przedmiocie Sąd uwzględnił również nakład pracy i stopień, w jakim stanowisko i wyjaśnienia organu I instancji zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyczyniły się do rozstrzygnięcia istoty sprawy.