VI SAB/Wa 33/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. wniosła za pośrednictwem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wynikającą z pozostawienia bez rozpoznania odwołania tej spółki od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie podlegania A. P. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, zawartych ze skarżącym A. Sp. z o.o., w okresach od 16 maja 2011 r. do 24 maja 2011 r. oraz od 16 listopada 2011 r. do 30 listopada 2011 r. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie spółki A. od ww. decyzji z [...] kwietnia 2015 r. zostało wniesione w dniu 11 maja 2015 r. Odwołanie podpisał radca prawny A. Z., który dołączył do wniesionego środka zaskarżenia pełnomocnictwo udzielone wyłącznie przez A. R. – członka zarządu skarżącej spółki. Tymczasem, zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym spółkę reprezentuje dwóch członków zarządu działających łącznie lub członek zarządu działający łącznie z prokurentem. W związku z powyższym, pismem z 15 grudnia 2015 r., organ wezwał radcę prawnego A. Z. w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." do przesłania pełnomocnictwa uzupełnionego o podpis drugiego członka zarządu lub prokurenta, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Z załączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego pisma wynika, iż zostało ono doręczone w dniu 21 grudnia 2015 r. Odpowiedzi na powyższe pismo nie udzielono. Następnie, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia 10 lutego 2016 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że w związku z brakiem odpowiedzi i nieuzupełnieniem braków formalnych, o których mowa w piśmie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 grudnia 2015 r. powyższe odwołanie od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pozostawione zostało bez rozpoznania. Z kolei, pismem wniesionym w dniu 15 lutego 2016 r. skarżąca spółka przesłała do Prezesa NFZ pełnomocnictwo z dnia 6 lutego 2015 r. uzupełniając ww. brak formalny. Jednocześnie strona podniosła, że organ nie wezwał jej do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniesionego odwołania (podpisania odwołania). Według strony, w przypadku niepodpisania odwołania, organ powinien wydać, w oparciu o art. 134 k.p.a., zaskarżalne postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, nie natomiast wyłącznie stwierdzić, że pozostawia odwołanie bez rozpoznania.  Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w nawiązaniu do ww. pisma, pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. poinformował stronę, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania. Spółka, pismem z dnia 23 maja 2016 r. wezwała Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała na naruszenie przez organ art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania pomimo braku uprzedniego wezwania do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania. Ponadto wskazała na naruszenie art. 134 k.p.a. podnosząc, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia błędnie pozostawił odwołanie skarżącej bez rozpatrzenia, bez wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Według spółki, obecnie wskazywane przez Prezesa NFZ braki formalne nie istnieją, zatem brak podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. udzielił stronie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe pismo zostało doręczone w dniu 30 czerwca 2016 r. W skardze do Sądu na bezczynność organu spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania Spółki bez rozpoznania pomimo braku jej uprzedniego wezwania do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania i w konsekwencji naruszenie zasady informowania stron o przebiegu postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania do działań organów administracji, - art. 134 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania i pozostawienie odwołania bez rozpoznania w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, a nie dla postępowania odwoławczego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 109 ust. 5 w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez nierozpoznanie odwołania Spółki pomimo przyznania Prezesowi NFZ kompetencji w przedmiocie wydawania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego w drugiej instancji. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca spółka ponowiła dotychczasową argumentację. Odwołując się do konkretnych orzeczeń NSA oraz sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że art. 64 k.p.a. odnosi się do postępowania I instancji natomiast art. 134 k.p.a. stosuje się w przypadku spraw wszczętych wniesieniem odwołania. Według strony, w przedmiotowej sprawie Prezes NFZ błędnie zastosował art. 64 k.p.a. nie wydając postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), co potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, LEX nr 1356405. Dokonana w ww. uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca dla sądu okręgowego w sprawie niniejszej, gdy Sąd, w składzie obecnym, nie stwierdził zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że wniesiona przez spółkę A. skarga jest dopuszczalna a tym samym podlegała kontroli Sądu. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że organ odwoławczy pismem z dnia 10 maja 2016 r. pozostawił bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] z powodu nieuzupełnienia braku formalnego wniesionego środka zaskarżenia, bowiem pełnomocnictwo dla podpisanego pod odwołaniem radcy prawnego A. Z. zostało udzielone wyłącznie przez jednego członka zarządu spółki, podczas gdy zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym Spółkę reprezentuje dwóch członków zarządu działających łącznie lub członek zarządu działający łącznie z prokurentem. Wnosząca odwołanie to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc osoba prawna. Zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a., strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Ponadto, jak wynika z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik obowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (§ 3). W świetle przedstawionych unormowań odwołanie wniesione przez stronę będącą osobą prawną powinno być podpisane albo przez przedstawiciela tej osoby albo przez pełnomocnika, jeżeli takowy został ustanowiony. Zasady reprezentacji oraz osoby uprawnione do składania oświadczeń woli w imieniu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych w skrócie; k.s.h. W myśl art. 201 § 1 k.s.h., spółkę reprezentuje zarząd. Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Jeżeli umowa spółki nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem (art. 205 § 1 k.s.h.). Nie ulega zatem wątpliwości, że ww. odwołanie spółki obarczone było brakiem formalnym, ponieważ pełnomocnictwo dla radcy prawnego podpisanego pod odwołaniem nie było udzielone w sposób prawidłowy (brakowało podpisu drugiego członka zarządu spółki lub prokurenta). W tym miejscu należy wskazać, że Sądowi znane są poglądy, znajdujące oparcie w postulatach doktryny i orzecznictwa, na temat dwóch sposobów reakcji na braki formalne odwołania. Według pierwszego z nich, stwierdzenie przez organ odwoławczy braków formalnych odwołania obliguje do wezwania do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a w wypadku ich nieuzupełnienia powinno prowadzić do pozostawienia środka zaskarżenia bez rozpoznania. Według drugiego: nieuzupełnienie braków formalnych odwołania powinno prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W tej sprawie organ skorzystał z możliwości opisanej w pierwszym sposobie załatwienia sprawy a mianowicie wobec (bezspornego) nieuzupełnienia przez stronę w zakreślonym przez organ terminie braków formalnych odwołania pozostawił wniesiony środek zaskarżenia bez rozpoznania. W ocenie Sądu, takie działanie organu nie narusza prawa. Należy zauważyć, że zarzuty skargi koncentrują się na próbie wykazania, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ powinien wydać postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Według Sądu, zarzuty skargi sformułowane w oparciu o drugie z opisanych wyżej stanowisk doktryny i orzecznictwa nie podważają prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a więc nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Sąd w składzie obecnym stoi na stanowisku, że z treści przepisów k.p.a. wynika jednoznacznie, iż pojęcie "braków formalnych" dotyczy podań składanych przez stronę, stanowiących uzewnętrznienie woli tej osoby (art. 63 § 1 k.p.a.). Forma podania przewidziana jest zarówno dla żądania wszczynającego postępowanie jak i środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. pisemnie, a stosownie do § 2 tego artykułu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych a także być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 32 k.p.a. strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. Jeżeli podanie nie zawiera w swej treści wymienionych elementów, organ prowadzący postępowanie powinien podjąć czynności procesowe zmierzające do tego, aby podanie odpowiadało wskazanym wymogom.  Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. Tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. wykorzystuje się wówczas, gdy skuteczność dokonanej czynności wymaga jej potwierdzenia lub dokonania innej czynności. Tak jest na przykład w sytuacji, gdy wady pełnomocnictwa uniemożliwiają działanie pełnomocnika. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik ma obowiązek dołączenia do akt sprawy oryginału lub uwierzytelnionego odpisu udzielonego pełnomocnictwa. Należy przy tym zauważyć, że żaden z pozostałych przepisów k.p.a. nie łączy tego z pierwszą czynnością procesową dokonywaną w imieniu mocodawcy. Według WSA, w składzie obecnym, pojęcie "innych wymagań ustalonych w przepisach prawa" w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. odnieść należy do przewidzianych w kodeksie lub przepisach szczególnych wymogów formalnych podania, ale także do dokumentów czy czynności ściśle z nim związanych takich jak pełnomocnictwo. Tym samym, Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez dr Krzysztofa Kaszubowskiego w artykule "O brakach formalnych środka zaskarżenia" Casus, wiosna 2016 r. str. 13-17; że ze względu na istotę trybu uzupełniania braków formalnych podania oraz szeroki zakres tego pojęcia (art. 63 § 1 k.p.a.) nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że art. 64 k.p.a. reguluje postępowanie w I instancji i wobec odmiennej regulacji na etapie postępowania odwoławczego (art. 134 k.p.a.) nie ma on zastosowania. W tej sytuacji zarzut skargi błędnego zastosowania art. 64 k.p.a. należało uznać za nietrafny. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie miał podstawy prawnej do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Dołączenie do odwołania nieprawidłowo udzielonego pełnomocnictwa, tj. wbrew zasadom reprezentacji spółki określonym w KRS-ie, stanowi w istocie o braku formalnym tego odwołania, a nie o jego niedopuszczalności wynikającej z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie zajmował stanowisko w podobnych sprawach, przyjmując, że art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (zob. np. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13; z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1049/14). Wobec powyższego stwierdzić należy, że stawiany przez skarżącą spółkę zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Prezes NFZ zasadnie bowiem pozostawił wniesione w niniejszej sprawie odwołanie bez rozpoznania (polegającego na nieprawidłowo udzielonym pełnomocnictwie, upoważniającym radcę A. Z. do występowania w imieniu spółki przed organem). Prawidłowo też organ uczynił wzywając do uzupełnienia wzmiankowanego braku formalnego odwołania pełnomocnika, a nie spółkę, to pełnomocnik bowiem miał obowiązek dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa niewadliwego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mielibyśmy do czynienia wówczas gdyby organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwił, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13). W niniejszej sprawie doszło do wydania pisma o pozostawieniu wspomnianego wyżej odwołania bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie dostrzeżonego przez organ braku formalnego, zatem nie można skutecznie postawić Prezesowi NFZ zarzutu bezczynności w rozpoznaniu tego odwołania. Wypada dodać, że fakt nadesłania pełnomocnictwa, do którego przesłania skarżąca była zobowiązana, nastąpił już po dniu pozostawienia odwołania bez rozpoznania i nie mógł w związku z tym odnieść skutku w postaci rozpatrzenia samego odwołania i tym samym wpłynąć na ocenę podejmowanych przez Prezesa NFZ czynności w kontekście postawionego w skardze zarzutu bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi na bezczynność.