VII SA/Wa 1923/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na czynność Komendanta [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia ilości punktów karnych postanawia: odrzucić skargę. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. T. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do Komendanta [...] (dalej: Komendant Policji, organ) o cofnięcie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, ponieważ zdarzenie z dnia [...]lutego 2015 r. było przedmiotem postępowania sądowego (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r. orzekający karę grzywny w wysokości 1.000 zł), natomiast nigdy nie było przedmiotem kary w postaci punktów karnych. W odpowiedzi na ww. pismo Komendant Policji pismem z dnia [...]maja 2016 r. ustosunkował się do twierdzeń skarżącego i poinformował go o okolicznościach i podstawach naliczenia kwestionowanych punktów karnych. W przypadku wykroczenia z [...]lutego 2015 r., w pierwszej kolejności do "Ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego" (dalej: ewidencja) wprowadzono wpisy tymczasowe, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. 2012 r. poz. 488, zwane dalej: rozporządzeniem z 2012 r.). Po uprawomocnieniu się wyroku wpisy tymczasowe zostały zamienione na ostateczne. Początkowo aktywowany był tylko wpis dotyczący kodu czynu [...] – "Niestosowanie się do znaku P-4 linia podwójna ciągła" (5 punktów), natomiast po analizie treści wyroku Sądu Rejonowego w [...][...]w [...]z dnia [...]lutego 2015 r. sygn. akt [...], Komenda [...]w [...]aktywowała również kolejne wpisy tymczasowe dotyczące popełnionych naruszeń przez skarżącego, tj. kod czynu [...]- "Niestosowanie się do znaku P-4 linia podwójna ciągła" oraz [...] – "Niestosowanie się do pozostałych, niewyszczególnionych w niniejszym katalogu znaków i sygnałów drogowych" (razem 6 punktów). Jednocześnie organ poinformował, że punkty zawarte we wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nie zostały usunięte z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, ponieważ w okresie od [...]lutego 2015 r. do [...]stycznia 2016 r. skarżący dopuścił się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyłaby 24 (łącznie 29 punktów), co jest zgodne z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2012 r. Ponadto w piśmie wskazano, że wystawione wnioski o: kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz skierowanie na badanie psychologiczne z dnia [...]kwietnia 2016 r. zostają anulowane z powodu nieprzekroczenia dozwolonego limitu punktów na dzień jego sporządzenia. Jednak z uwagi na aktualizację zapisów w ewidencji, dotyczących naruszeń przepisów ruchu drogowego z dnia 1 lutego 2015 r., wystosowano nowe wnioski w tym zakresie z dnia [...]maja 2016 r., ponieważ w okresie od [...]lutego 2015 r. do [...]stycznia 2016 r. nastąpiło przekroczenie 24 punktów. Skarżący kolejnym pismem z dnia [...]kwietnia 2016 r. (data wpływu [...]maja 2016 r.) zakwestionował zasadność wystawienia wobec niego wniosku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z dnia [...]maja 2016 r., wskazując, że doszło do dopisania mu punktów do ewidencji po przeszło roku za zdarzenie z dnia [...]lutego 2015 r., będące przedmiotem postępowania karnego. Ponadto pismem z dnia [...]maja 2016 r. skarżący wystąpił do organu o udzielenie mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na pytanie, w którym dniu nastąpił wpis 6 punktów do ewidencji. Jednocześnie pismem z tego samego dnia wystąpił z wnioskiem o usunięcie z ewidencji punktów karnych dotyczących wpisu pod pozycją 1 (5 punktów) oraz pod pozycją 2 (6 punktów), dotyczących zdarzenia z dnia [...]lutego 2015 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w ww. dniu został zatrzymany przez patrol Policji, odmówił przyjęcia mandatu karnego, jednak zaakceptował treść wyroku karnego nakazowego Sądu Rejonowego w [...][...]w [...] z dnia [...]lutego 2016 r., sygn. akt [...]za popełnienie wykroczenia z art. 92 § 1 kodeksu wykroczeń. Z wyroku nie wynikało, aby miał mieć dopisane punkty karne w ewidencji za popełnienie ww. wykroczenia. Gdy taką karę wymierza Policja, wówczas strona jest pozbawiona wpływu na ocenę takich zdarzeń i nie wie, w jakiej wysokości ostatecznie wymierzona zostaje kara. Takie działanie jest sprzeczne z Europejską Konwencją Praw Człowieka. Poza tym skarżący zakwestionował dopisanie mu 6 punktów w okresie od [...]kwietnia do [...]maja 2016 r., tj. po około 10 miesiącach od uprawomocnienia się wyroku karnego. Dwukrotnie uzyskiwał informację, że za ww. wykroczenie wpisano mu 5 punktów karnych, co miało potwierdzenie w treści wyroku, że dopuścił się jednego wykroczenia. Skarżący nie godzi się z sytuacją, aby Policja była umocowana do dokonywania korekty ewidencji w dowolnym czasie po zdarzeniu w wyniku jedynie wewnętrznych działań, na które strona nie ma wpływu. W odpowiedzi na ww. trzy pisma strony, Komendant Policji w piśmie z dnia [...]maja 2016 r. poinformował skarżącego, że punkty zostały mu naliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2012 r. i nie ma podstaw prawnych do ich anulowania. Organ wyjaśnił, że w przypadku naruszeń ruchu drogowego z 1 lutego 2015 r., za które wpisano mu 6 punktów, wpis tymczasowy został wprowadzony już w dniu [...]lutego 2015 r. Następnie w dniu [...]maja 2016 r. na podstawie wyżej cytowanego wyroku wpis tymczasowy został zamieniony przez Komendę [...]w [...]na ostateczny. Nastąpiło to po zwróceniu się do tejże jednostki przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...]z prośbą o analizę prawidłowości wpisów w ewidencji, dotyczących naruszeń przepisów ruchu drogowego, określonych w wyroku. W tym przypadku uwidacznia się w ewidencji wszystkie naruszenia przepisów ruchu drogowego, zgodnie z treścią § 2 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4, z zastrzeżeniem ust. 7 ww. rozporządzenia. Organ wyjaśnił nadto, że Policja, w przypadku wystosowania wniosku o ukaranie do sądu, nie ma obowiązku informowania obwinionego o naliczeniu punktów do ewidencji; jedynie w przypadku zastosowania postępowania mandatowego informacja ta jest wpisywana na druku mandatu karnego. Wnioskiem z dnia [...]maja 2016 r. (data nadania na poczcie) skarżący wezwał organ do usunięcia skutków naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z ewidencji 6 punktów karnych dotyczących jego osoby, wpisanych w pozycji nr [...]we wniosku o sprawdzenie kwalifikacji z [...]maja 2016 r. Wskazał, że wpis ten jest oparty na nieistniejącej podstawie prawnej, bowiem wyrok sądu karnego obejmuje jeden czyn, co oznacza, że wpis drugiej kary za ten sam czyn oznaczałby podwójne karanie. Jako obwiniony, po otrzymaniu wyroku skazującego za jeden czyn, nie miał żadnych przesłanek by przypuszczać, że może zostać ukarany dwukrotnie z racji popełnienia tego samego czynu. W konsekwencji skarżący wnosił o bezzwłoczne usunięcie wadliwego wpisu z ewidencji tym bardziej, że Policja przez blisko 15 miesięcy sama uważała drugi wpis z dnia [...]lutego 2015 r. za nieistniejący. Znalazło to wyraz zarówno we wniosku z [...]kwietnia 2016 r., jak i w tym, że Policja nie uznała, iż przekroczenie granicy 24 punktów nastąpiło w dniu [...]września 2015 r. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...]czerwca 2015 r., znak: [...], organ ustosunkował się do wniosku skarżącego oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. W dniu [...]lipca 2016 r. (data nadania na poczcie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga skarżącego, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, na rozstrzygnięcie Komendanta Policji z dnia [...]czerwca 2016 r., w której zarzucono naruszenie: 1) art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 28 zwana dalej: P.r.d.) w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia z 2012 r. przez błędne uznanie, że skarżący jednym czynem naruszył więcej niż jeden przepis ruchu drogowego, czego konsekwencją było uwidocznienie w ewidencji dwóch naruszeń, mimo że w rzeczywistości stanowiły one jedno naruszenie; 2) art. 10 ust. 4 P.r.d. w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2012 r. przez nieusunięcie z ewidencji punktów karnych po upływie 1 roku od dnia naruszenia. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy, pełnomocnik skarżącego wskazała, że skarżący, zgodnie z wnioskiem o ukaranie z dnia [...]kwietnia 2015 r. oraz wyrokiem z dnia [...]czerwca 2015 r., został uznany za winnego popełnienia jednego czynu z art. 92 § 1 kodeksu wykroczeń, tj. niezastosowania się do znaku lub sygnału drogowego albo do sygnału lub polecenia osoby uprawnionej do kierowania ruchem lub do kontroli ruchu drogowego. Oznacza to, że naruszył on co najwyżej jeden przepis – art. 5 ust. 1 P.r.d. w związku z § 86 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393). Stąd organ mógł naliczyć 5 punktów karnych związanych z niezastosowaniem się do znaku poziomego P-4, czyli znacznik [...]. Nie miał jednak żadnych podstaw prawnych, by multiplikować naruszenia tych samych przepisów i naliczyć skarżącemu dodatkowe 6 punktów karnych wpisem z pozycji 2 wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Na taki zabieg nie pozwala § 2 ust. 4 rozporządzenia z 2012 r., z którego wynika, że jeżeli jednym czynem naruszone jest więcej niż jeden przepis ruchu drogowego, w ewidencji uwidacznia się wszystkie naruszenia, przypisując każdemu odpowiednią liczbę punktów. W przedmiotowym przypadku nie było dwóch zdarzeń, a więc nie ma podstaw do przypisania punktów do wszystkich naruszeń, ponieważ są one tożsame, naruszające ten sam przepis – art. 92 kodeksu wykroczeń w związku z art. 5 ust. 1 P.r.d. Organ prowadzący ewidencję nie może dowolnie, w przypadkowo wybranym momencie, analizować treści ewidencji i aktywować bądź nie wpisów tymczasowych na zupełnie dowolnych przesłankach. W konkluzji skarżący podniósł, że nieprawdą jest, aby w okresie od [...]lutego 2015 r. do [...]stycznia 2016 r. dopuścił się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo wyniosła łącznie 29 punktów, ponieważ liczba ta we wskazanym okresie wynosiła 23 punkty, co wynika z załączonej do skargi ewidencji. Dopiero niezgodne z prawem i opóźnione o 11 miesięcy dokonanie wpisu przez Komendanta [...]w [...]zwiększyło tę liczbę do 29 punktów. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie uznając, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (zmniejszenie ilości punktów karnych) w piśmie z dnia [...]maja 2016 r., w którym wyraźnie zakwestionował czynność organu. Odpowiedź Komendanta Policji z dnia [...]maja 2016 r. na powyższe wezwanie skarżącego została mu doręczona w dniu [...]maja 2016 r., natomiast skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu [...]lipca 2016 r. (data stempla pocztowego). Porównanie obu tych dat świadczy o tym, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi. Z ostrożności procesowej w przypadku nieodrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną we wcześniejszych pismach kierowanych do skarżącego, iż wobec niego ma zastosowanie § 2 ust. 4 rozporządzenia z 2012 r. Nie występują natomiast przesłanki określone w § 2 ust. 5-9 ww. rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a., sprzed nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2017 r. poz. 935). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to na mocy art. 52 § 3 p.p.s.a. (sprzed nowelizacji), skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, iż wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi czynność materialno-techniczną, która mieszcząc się w katalogu, o którym stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego, kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców, naruszających przepisy ruchu drogowego, stanowiące odpowiedź na wniosek o skorygowanie punktów karnych w ewidencji jest aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającym zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (vide: np. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10, postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11, wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13, postanowienie NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1968/14, wszystkie orzeczenia publ. cbosa). Jak wynika z powyższego, warunkiem dopuszczalności skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest skierowanie do właściwego organu przed wniesieniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a. sprzed nowelizacji). W takim przypadku, jak stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a. (sprzed nowelizacji), skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona w dniu [...]lipca 2016 r., a więc należy ją rozpoznawać według przepisów p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o usunięcie punktów z ewidencji kierowców pismem z dnia [...]maja 2016 r. Sąd stanął na stanowisku (wbrew twierdzeniom organu w odpowiedzi na skargę), że dopiero w tym piśmie skarżący, pomimo prowadzonej z organem wcześniejszej korespondencji związanej z otrzymaniem wniosku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, ostatecznie sprecyzował żądanie zmniejszenia ilości punktów karnych wpisanych do ewidencji. Komendant Policji udzielił mu odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...]maja 2016 r., odmawiając uwzględnienia tego żądania. Stanowisko organu zostało doręczone skarżącemu w dniu [...]maja 2016 r., natomiast pismo z dnia [...]czerwca 2016 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - w dniu [...]czerwca 2016 r. Dokładna analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że skarżący złożył skargę nie na pismo organu w sprawie ustalenia liczby punktów karnych, tylko na pismo z dnia [...]czerwca 2016 r., będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tak wynika wprost z treści skargi oraz stanowiska skarżącego, zaprezentowanego na rozprawie sądowej w dniu [...]lipca 2017 r. (protokół rozprawy k.45). Tymczasem wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi. Sama skarga służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie przysługuje natomiast na udzieloną odpowiedź organu na skierowane pod jego adresem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego kwestionowaną czynnością. Należy więc uznać, że pismo, będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1074/15, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 1136/16, oba orzeczenia publ. cbosa). W ocenie Sądu, kwestionowane pismo organu z dnia [...]czerwca 2016 r., znak: [...], którego uchylenia żąda skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika i sam będący adwokatem (oświadczenie złożone na rozprawie k.45 akt sądowych) należy traktować jedynie jako pismo informacyjne, przesłane do strony jako odpowiedź na wysuwane w stosunku do organu zarzuty. W żaden sposób stanowisko organu z dnia [...]czerwca 2016 r. nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie stanowi podtrzymanie swojego wcześniejszego stanowiska odnośnie prawidłowości naliczenia skarżącemu punktów karnych w ewidencji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest czynnością wynikającą z prawa materialnego, tylko czynnością procesową organu. Uznając zatem, że skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie należy dodać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi dodatkowa przesłanka odrzucenia skargi, bowiem skarżący, nie czekając na odpowiedź Komendanta Policji na pismo z dnia [...]maja 2016 r., które otrzymał w dniu [...]maja 2016 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]maja 2016 r., co - jak wynika z art. 52 § 3 p.p.s.a. (sprzed nowelizacji) - stało się przedwcześnie, bez zachowania terminu 14 dni od otrzymania odpowiedzi na swój wniosek w sprawie zmniejszenia liczby punktów karnych. Powyższe uchybienie samo w sobie świadczy o nieprawidłowym wyczerpaniu trybu zaskarżenia czynności w drodze skargi, stanowiące przesłankę niedopuszczalności, skutkującą jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).