II OSK 2832/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 477/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "P." z siedzibą w Rzeszowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 477/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia "P." w Rybniku, uchylił: - decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) w Krakowie z [...] lutego 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z [...] września 2016 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie "nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Kraków "P.", zlokalizowanej na działkach nr [...]/5, [...]/1 obr. [...] P. wybudowanej z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane, bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub bez decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" oraz - poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). W pkt II tego wyroku Sąd zasądził od MWINB w Krakowie na rzecz Stowarzyszenia "P." w Rybniku kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej uczestnik T. S.A. w Warszawie zaskarżył opisany wyżej wyrok z 24 lipca 2017 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie konstrukcji uzasadnienia i kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę; 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: - naruszenie art. 105 k.p.a. w zakresie oceny przesłanek umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, mając na względzie, że stacja bazowa [...] Kraków "P." zlokalizowana na działkach nr [...]/5, [...]/1 obr [...] P. została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę i skutecznego zgłoszenia, - naruszenie art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w wersji obowiązującej w dacie realizowania inwestycji i uznanie, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi obiekt budowlany, co uzasadnia konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, - naruszenie art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie kwalifikuje się jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym. Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął postawione zarzuty i podniósł, że prawidłowe jest stanowisko organów co do zastosowania art. 105 k.p.a. w zakresie oceny przesłanek umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Błędny jest natomiast pogląd Sądu I instancji co do tego, że nie można postępowania mającego na celu wyjaśnienie legalności budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej "dzielić na kawałki, gdyż jest to proceder, a nie procedura, niezgodny z prawem". Pogląd taki a priori odrzuca dopuszczalność modernizacji stacji istniejącej, mając na względzie potrzeby dostosowania usług telefonii komórkowej do potrzeb jej odbiorców jak i rozwoju techniki. Skarżący kasacyjnie podniósł, że art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, odnoszący się do instalowania urządzeń na budynku, zwolnił instalowanie na obiekcie budowlanym urządzenia telekomunikacyjnego od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Aktualna pozostaje natomiast dotychczasowa wykładnia pojęcia "instalacja" co oznacza sytuację, w której istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej. Tym samym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń w postaci nowych anten radiokomunikacyjnych będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość tego urządzenia (tj. anteny i wspornika) nie będzie przekraczać 3m. Nieprawidłowe jest również, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego w kontekście zgodności z pozwoleniem na budowę, dokonanym zgłoszeniem oraz obowiązującymi przepisami, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić moce zainstalowanych anten nadawczo-odbiorczych i występowanie pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych. Skarżący kasacyjnie wskazał, że inwestor jest obowiązany do składania sprawozdań z pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku instalacji. Wyniki pomiarów zostały przekazane wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu (art. 122a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska), które nie stwierdziły naruszenia standardów korzystania ze środowiska, np. przez wydanie decyzji nakładających określone obowiązki dostosowawcze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "P." w Rybniku nie zgodziło się ze stanowiskiem w niej zawartym i wskazało, że zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do tego, aby NSA odmówił podporządkowania się woli ustawodawcy i zaakceptował próbę obejścia szeregu przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy się zatem odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17). Przedstawiony w skardze kasacyjnej opis omawianego zarzutu nie odpowiada naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., jakiego może dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Kasator nie zarzuca bowiem wad w konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, braku niezbędnych elementów uzasadnienia wymaganych powołanym wyżej przepisem ani też tego, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Istotą tego zarzutu jest natomiast zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd nie zgodził się bowiem z organami, które uznały, że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej znajdująca się na działkach nr [...]/5 i [...]/1 obr. [...] P., zrealizowana została na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, to nie jest samowolą budowlaną i brak jest podstaw do prowadzenia wobec niej postępowania legalizacyjnego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. przykładowo wyroki NSA: z 9 sierpnia 2019 r., II FSK 3253/17; z 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2561/17; z 28 sierpnia 2019 r., II FSK 3170/17). Tym samym omawiany zarzut nie mógł być uznany za zasadny. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Uchylając obie zapadłe w sprawie decyzje Sąd nie stosował 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a tym samym nie mógł go naruszyć, jak zarzuca autor skargi kasacyjnej (podstawą uwzględnienia skargi był art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a.). Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, które zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że budowa tego rodzaju przedsięwzięcia jakie zostało zrealizowane przez inwestora, jest budową obiektu budowlanego, a konkretnie budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że "rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje jeden obiekt, więc tego rodzaju wyjątek nie ma zastosowania." Zaprezentowany wyżej pogląd, kwestionowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uznać należy co do zasady za trafny, przy czym podkreślenia wymaga, że powodem uwzględnienia skargi w rozpatrywanej sprawie było przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie na dachu budynku konstrukcji wsporczej wraz z antenami, trasami kablowymi i całym oprzyrządowaniem pozwalającym na funkcjonowanie stacji bazowej wykraczała poza pojęcie "urządzenia" i stanowiła obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przywołując szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami, montażem anten wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach urządzeń budowlanych", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane i niezależnie od tego czy jest wykonana na budynku lub jako wolnostojące urządzenie, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stacja bazowa nie jest bowiem elementem wyposażenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi i nie jest urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie. Stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany składający się z urządzenia przekaźnikowego, wieży antenowej i anten sektorowych i na jego wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela. Jak wynika z ustaleń przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia objętego skargą kasacyjną, stacja bazowa telefonii komórkowej na działkach nr [...]/5 i [...]/1 obr. [...] P. w Krakowie została zrealizowana na podstawie: - pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] Kraków "P." w zakresie wewnętrznej linii zasilającej oraz kontenera teletechnicznego); - zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych, tj. zespołu anten nadawczo - odbiorczych wraz ze wspornikami antenowymi oraz konstrukcją wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej. W uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z [...] września 2016 r. organ wskazał, że zgłoszenie, o jakim mowa wyżej, od którego nie wniesiono sprzeciwu, złożone zostało wraz z projektem budowlanym do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta w Krakowie w dniu 1 grudnia 2008 r. Bezspornym jest również, że stacja bazowa zainstalowana została na dachu budynku hotelu "[...]" znajdującego się przy ul. O. w Krakowie. Nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że w tak ustalonych okolicznościach faktycznych, kwestionując podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji kontrolowanych robót budowlanych (treść tego przepisu zmieniła się z dniem 28 czerwca 2015 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 443). Stosownie do treści tego przepisu, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe. Stację bazową telefonii komórkowej należy więc zaliczyć do budowli będącej obiektem budowlanym, na wykonanie którego wymagane było uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki T., nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym na datę zgłoszenia -t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), pozwolenia na budowę nie wymagało instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Dalej art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b ww. ustawy stanowił, że urządzenia, o jakich mowa wyżej, których wysokość przekracza 3 metry, mogą być realizowane w oparciu o zgłoszenie. Należy zauważyć, że pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca posługuje się nim tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 tej ustawy). W odniesieniu do części z nich (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15), nakazuje przyjąć, że analizowane pojęcie dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do instalacji urządzeń, na których mają one być zamontowane. Wykonana przez skarżącą kasacyjnie inwestycja nie może być jednak uznana za urządzenie zainstalowane na budynku w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Urządzenie budowlane, wedle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, musi spełniać łącznie następujące cechy: a) jako urządzenie techniczne ma być związane z obiektem budowlanym oraz b) zapewniać możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja bazowa telefonii komórkowej będąca przedmiotem kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postępowania, nie spełnia drugiego z wymienionych wyżej warunków, gdyż celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie możliwości użytkowania budynku, na którym się znajduje, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z masztu i zainstalowanych na nim anten. Wraz z kontenerem teletechnicznym stacja tworzy samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Ma zatem rację Sąd pierwszej instancji, że budowa tego rodzaju przedsięwzięcia, jakie zostało zrealizowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę, jest budową obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dacie realizowania inwestycji, na który wymagane było pozwolenie na budowę oraz, że tego rodzaju inwestycja nie została objęta zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy. Okoliczność, że od wniesionego przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, nie zmienia oceny, że realizacja tych robót naruszała przepisy ustawy Prawo budowlane. Słusznie zatem Sąd przyjął, że nie było podstaw do zastosowania przez organy art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Podkreślić należy, że zaprezentowany wyżej pogląd (zgodny ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) odnośnie kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę i nieobjętego treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, ma swoje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z: 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14, 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12, 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1148/15, 11 lutego 2016 r., sygn. akt 1429/14, 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1389/16, 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1685/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do oddalenia skargi, nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.