II SA/Rz 780/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur – Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprzeciwu J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" "organ II instancji" lub "Kolegium") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa pawilonu handlowo – usługowego na działkach nr 663/1, 663/3 oraz części działki nr 697/5 obr. [...] przy ul. W.w R". Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. D., M. L. i K. D. K. D. i M. L. w odwołaniu wskazały, że Prezydent Miasta zignorował decyzję SKO z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Odwołujące kwestionują zamiar inwestycyjny i nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. K. D., z kolei zakwestionował ustalony front działki, korzystanie przez inwestora z miejsc postojowych usytuowanych w pasie drogi publicznej. Wskazał także, iż w jego ocenie organ błędnie wyznaczył linię zabudowy, gdyż budynki po stronie planowanej inwestycji przy ul. W.znajdują się w odległości większej niż określona w decyzji (9 m). Zdaniem odwołującego organ dowolnie poddał analizie istniejące w obszarze analizowanym wskaźniki powierzchni zabudowy. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dopuścił się uchybień w realizacji obowiązków dotyczących określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO zwróciło uwagę, że sprawa była już przedmiotem jego kontroli, gdyż decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia ww. decyzji był fakt jej wydania z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), oraz przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponownie dokonując analizy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji i wydał decyzję, która narusza przepisy prawa. Nieprawidłowości dotyczyły: obszaru analizowanego, który zasadniczo powinien stanowić trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Tymczasem organ I instancji przyjął obszar analizowany odpowiadający siedmiokrotnej wielkości szerokości frontu działki, a z analizy w żaden sposób nie wynikają przyczyny, które przemawiały za przyjęciem takiej wielokrotności. Kolejne stwierdzone przez organ odwoławczy nieprawidłowości dotyczyły wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ ustalił średni wskaźnik powierzchni zabudowy z pominięciem nieruchomości reprezentujących funkcje inne niż usługowa i handlowa, które znajdują się w obszarze analizowanym. Kolegium stwierdziło, że wadliwość dotyczy też analizy parametrów w zakresie szerokości elewacji frontowej, która także ograniczyła się do budynków usługowych i handlowych usytuowanych wzdłuż ulicy W., z pominięciem budynków o innej funkcji zabudowy. Ponadto w sporządzonej analizie wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy usługowej i handlowej w obszarze analizowanym wynosi 15,75m. W decyzji omawiany parametr został określony jako od 8,5 m do 12 m bez podania jakichkolwiek motywów. Ponadto Kolegium podważyło przyjętą przez organ I instancji linię zabudowy. Z decyzji wynikało, że obowiązującą linię zabudowy ustalono w odległości około 9 m od zewnętrznej krawędzi drogi – ul. W. Organ odwoławczy zauważył, że jest to odległość bliższa względem drogi niż linia zabudowy występująca na działce sąsiedniej nr 662/1, a z analizy nie wynika, dlaczego organ nie zastosował reguły jednoznacznie wyrażone w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia i przy ustalaniu omawianego wskaźnika wziął pod uwagę lokalizację budynku położonego po stronie północnej na działce nr 661/1. Zdaniem Kolegium w analizie urbanistycznej nie została w sposób jednoznaczny i konkretny wskazana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działce sąsiedniej nr 662/1, pomimo że w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. wskazano, że to ona winna stanowić co do zasady podstawę do ustalenia zarówno obowiązującej linii zabudowy, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako nieruchomości sąsiedniej. Kolegium zaznaczyło, że § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innej wysokości, pod warunkiem, że wynika to z analizy. W analizie organ wskazał wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od 3 - 10 m, podczas gdy w decyzji ten parametr został określony od 3 - 9 m. W skardze do Sądu J. G. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie: - art. 7, art.77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że określona w decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy wielkość obszaru analizowanego jako 7-krotność frontu działki została w okolicznościach sprawy przyjęta bezpodstawnie, a w konsekwencji zakwestionowano: - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; - parametry szerokości elewacji frontowej; - obowiązującej linii zabudowy; - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy brak było podstaw do uchylenia decyzji I instancji. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyjęty przez siebie do analizy obszar, a z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że nie ma obowiązku ustalania warunków zabudowy w oparciu o warunki zabudowy nieruchomości bezpośrednio sąsiedniej a jedynie w oparciu o nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie. Na poparcie skargi powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Wprowadziła ona zmiany między innymi do P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a cyt. noweli, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kolegium decyzję wydało w dniu 24 kwietnia 2017 r., i została ona doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 18 maja 2017 r. W decyzji Kolegium zawarło pouczenie o trybie i terminie wniesienia skargi, który na dzień doręczenia skargi wynosił 30 dni (pouczenie w brzmieniu sprzed nowelizacji) i było w zgodności z art. 53 § 1 P.p.s.a., bowiem nowela wprowadzająca instytucję sprzeciwu określonego w art. 64a - art. 64e P.p.s.a. weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Skarga do sądu administracyjnego została sporządzona 14 czerwca 2017 r. i w tym dniu została osobiście wniesiona do SKO. Zacytowane wyżej przepisy nie regulują tej kwestii intertemporalnej, a ma ona istotne znaczenie w aspekcie oceny dochowania terminu do wniesionej skargi przez skarżącego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, ze względu na obowiązujące przepisy, Kolegium musiało pouczyć skarżącego o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Zatem legalne działanie organu jak i skarżącego, który wniósł jako środek zaskarżenia skargę (zgodnie z pouczeniem) należy uznać, że skarżący zachował termin. Sąd zwraca uwagę, że przepis art.64c P.p.s.a. wszedł w życie 1 czerwca 2017r., a skarga, która w dniu wniesienia do SKO zgodnie z obowiązującą nowelą, była już sprzeciwem została wniesiona 14 czerwca 2017 r., czyli uznać należy, że sprzeciw wniesiono z zachowaniem czternastodniowego terminu. Okres pomiędzy doręczeniem zaskarżonej decyzji, a dniem 1 czerwca 2017 r., ze względu na treść art. 16 i art. 17 przepisów intertemporalnych ustawy nowelizującej należy uznać za neutralny, czyli niemający wpływu na dochowanie terminu, gdyż w tym czasie przepis o terminie wnoszenia sprzeciwu od decyzji do sądu nie obowiązywał. Niezależnie od powyższego to strona dochowała terminu do wniesienia skargi wynikającego z pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym uważa, że po 1 czerwca 2017 r. z mocy art. 17 noweli, każda skarga wniesiona na decyzję kasacyjną, która nie została rozpoznana do 30 maja 2017 r. staje się sprzeciwem od decyzji z konsekwencjami wynikającymi z art. 64e P.p.s.a., czyli rozpoznaniem sprzeciwu od decyzji poprzez ocenę spełnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe wskazuje, że wprowadzenie nowej instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej rodzi istotne wątpliwości interpretacyjne, które dotyczą przepisów międzyczasowych. Wypełnienie tej luki, zważywszy, że dotyczy to praw procesowych skarżącego, a w istocie zachowania terminu do realizacji prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej omawia luka intertemporalna może być uzupełniona przez analogię iuris poprzez przyjęcie, że sprzeciwem są zaskarżalne nie tylko wszystkie decyzje kasatoryjne wydane lub doręczone po wejściu w życie noweli, ale również te, co do których w dniu 1 czerwca 2017 r. nie upłynął termin na wniesienie skargi. Termin na wniesienie sprzeciwu będzie w takim przypadku zbieżny z terminem na złożenie skargi, którą sąd administracyjny rozpoznawać będzie jak sprzeciw od decyzji. Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Ustawa nowelizująca zmieniła również przepisy k.p.a. Jednakże stosownie do jej art. 16, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne wszczęto w 2015 r. zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno doktryna (por. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015.) jak i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 - 3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Redakcja obu części art. 138 K.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić", wynika że zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ II instancji co do jej istoty, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji albo też jej uchylenie, połączenie z załatwieniem sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., należy postrzegać jako wyjątek od powyższej zasady, możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, Lex Omega nr 2268026). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 K.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada budzenia zaufania) oraz art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania). Powyższe obowiązki, dotyczące postępowania wyjaśniającego, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jaj e inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Poddając ocenie legalności zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczenie się przez Kolegium pewnych uchybień w realizacji obowiązków dotyczących określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podało, że analizowana sprawa była już przedmiotem kontroli i decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a powodem jej uchylenia było naruszenie rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W aktualnie kwestionowanej kasatoryjnej decyzji Kolegium stwierdziło, że z analizy urbanistycznej w żaden sposób nie wynikają przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem wielkości obszaru analizowanego jako siedmiokrotność frontu działki. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, ze wielkość tego obszaru służy ustawowemu zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej na danym obszarze. W podobny sposób Kolegium zakwestionowało ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, bowiem przyjęło, że ustalenie wskaźnika nastąpiło z całkowitym pominięciem nieruchomości reprezentujących funkcje inne niż usługowa i handlowa, które znajdują się w obszarze analizowanym. Taki zabieg nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów ww. rozporządzenia. Ponadto Kolegium stwierdziło, że analogiczna wadliwość dotyczy analizy parametrów w zakresie szerokości elewacji frontowej, które ograniczają się do budynków usługowych i handlowych usytuowanych wzdłuż ulicy W. z pominięciem budynków o innej funkcji zabudowy położonych w analizowanym obszarze. Kolegium zakwestionowało również ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, którą wyznaczono z pominięciem odległości wynikającej z działki 662/1, której zabudowa winna stanowić podstawę do wyznaczania linii zabudowy. Ponadto w analizie nie wskazano w sposób jednoznaczny i konkretny wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i w ocenie Kolegium to również parametry z działki nr 662/1 winny stanowić wzorzec dla parametrów nowej zabudowy. Kolegium wskazało na możliwość określenia innej wysokości, ale ma to wynikać z analizy. Opisane naruszenia wyczerpały przesłanki, o których mowa w art. 7 i art. 77 K.p.a. i stanowiły podstawę do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu ze względu właśnie na treść postawionych zastrzeżeń, które w istocie sprowadzają się do stwierdzenia, że w treści analizy zabrakło wyjaśnień jej autora odnośnie przyjętych parametrów, rolą Kolegium było przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 136 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.). Zgodnie z tym przepisem, co wyżej było już wyjaśnione, organ odwoławczy może z urzędu przeprowadzić dodatkowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzję. Tym bardzie taki wniosek jest uprawniony, gdyż zaskarżona decyzja to kolejna decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co wpłynęło na czas prowadzonego postępowania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z kasatoryjnej decyzji Kolegium nie wynika, że spełniona została przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wątpliwości odnoszące sie do braku wyjaśnień autora analizy były możliwe do uzyskania i ich oceny przez organ odwoławczy przy zastosowaniu środków dowodowych, które dla potrzeb postępowania organ uznałby za najbardziej właściwe i przydatne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o treści, które SKO uważa za konieczne dałoby odpowiedź, czy istnieje potrzeba zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., czy też ewentualnego reformatoryjnego orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. II OSK 2198/15 dostępny na str. cbosa). Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. a wniosek dotyczy zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa pawilonu handlowo - usługowego) i tak określone zamierzenie stanowiło podstawę do prowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do ustalenia, czy w terenie analizowanym znajdują się obiekty budowlane o takiej funkcji, z tego też względu kwestionowanie przez Kolegium, że analiza ogranicza się tylko do obiektów o tym przeznaczeniu nie jest trafne. W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, również co do przeznaczenia obiektu budowlanego. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. Jednym z elementów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest badanie kontynuacji funkcji zabudowy, a więc analiza, czy przeznaczenie, sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z ładem przestrzennym. W związku z tym, że inwestor dokonywał w trakcie trwającego postępowania zmiany wniosku pismami z dnia 17 czerwca 2016 r. i z dnia 30 maja 2015 r. to organ II instancji wezwie skarżącego inwestora do jednoznacznego określenia zamierzenia inwestycyjnego. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści wniosku, w szczególności, co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Z przepisu art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2016 r. II OSK 2735/14 dostępny na str. cbosa). Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, za zasadny sprzeciw, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e P.p.s.a. wykluczyły potrzebę odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a) P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.