II OSK 332/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. H.-Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 581/17 w sprawie ze skargi H. H.-Cz. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 kwietnia 2016 r. Nr XXVII/377/VII/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. H.-Cz. na rzecz Miasta Poznania kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 581/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. H.-C. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 kwietnia 2016 r. Nr XXVII/377/VII/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. H.-C. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: - naruszenie przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy pod pretekstem związania Sądu kontrolą zaskarżonego aktu dokonaną wcześniejszym rozpoznaniem sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego, sygn. akt IV SA/Po 569/16, w sytuacji gdy ocena zaistnienia przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie do niezgodności Uchwały nr XXVII/377/VI3/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania uchwalonego uchwałą nr LXXII/1137/VI2017 (dalej Studium); - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 K.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości; - naruszenie przepisów prawa tj. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niesłuszne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności zezwalające na zastosowanie w części graficznej Planu Miejscowego niewłaściwą skalę; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niesłusznym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zostały zachowane obowiązki organu w związku z dokonanymi zmianami projektu planu, w sytuacji gdy po dokonanych zmianach nie dokonano wymaganych prawem konsultacji ani nie nastąpiło ponowne wyłożenie projektu planu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Jest oczywiste, że rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Kontroluje prawidłowość wywiązania się organów administracji publicznej z norm procesowych. W tym sensie możliwe jest, w odniesieniu do postępowania ze skargi na decyzję administracyjną, powołanie się na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednak w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powołanie się na naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. jest wadliwe również z tego powodu, że tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. – Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Niezależenie od tej wadliwości można zauważyć, że związanie sądu kontrolą zaskarżonego aktu dokonaną wcześniejszym rozpoznaniem sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego, sygn. akt IV SA/Po 569/16, jest zagadnieniem z zakresu zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Od razu stwierdzić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii jest prawidłowe. Art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie skargi przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie. Wskazany wyjątek od hipotezy art. 101 ust. 2 nie może być rozumiany rozszerzająco. Nie może on obejmować kontroli trybu uchwalenia uchwały w zakresie, w którym czynności tego trybu wpływają na treść całej uchwały. Na tym polega związanie, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ograniczając związanie do zakresu wynikającego z zarzutów kasacji należy powiedzieć o dwóch sytuacjach. Wbrew zarzutowi kasacji, zastosowanie w graficznej części zaskarżonego planu skali 1:2000, było objęte kontrolą trybu uchwalenia przeprowadzoną w sprawie ze skargi Wojewody. Abstrahując od niedopuszczalności ponowienia tego zarzutu w niniejszej sprawie, zaakceptować należy stanowisko Miasta, według którego, znaczna powierzchnia obszaru objętego granicami uchwały jest, w świetle art. 16 ust. 1 ustawy, okolicznością umożliwiającą sporządzenie planu w skali 1:2000. Skala 1:2000 jest przecież dopuszczalna w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Takim przypadkiem może być, jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), sporządzenie rysunku planu miejscowego dla obszarów o znacznej powierzchni. Dodać warto, że skarżąca nie wykazała, aby sporządzenie Planu w skali 1:2000 wpłynęło na czytelność i wyrazistość Planu. Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego jest zapewnienie jego czytelności. Niezależnie od powyższych uwag należy zatem uznać, że niecelowe byłoby stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu, tj. czytelność planu miejscowego, został osiągnięty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 1916/17). Elementem trybu uchwalenia są także czynności, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji nie był więc uprawniony do zbadania, czy organy gminy miały obowiązek dokonania, po uwzględnieniu uwag, ponowienia wyłożenia projektu planu. Prawidłowość wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, została zbadana w postępowaniu ze skargi Wojewody na sporny Plan. Obowiązek ten nie ma zaś charakteru absolutnego. Jak wynika z art. 19 ust. 1, czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Oznacza to, że pojęcie konieczności ponowienia czynności należy wykładać zawężająco (patrz: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2016, s. 216). Bezzasadność zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy wynika z jeszcze jednego powodu. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08). Analizę można rozpocząć od spostrzeżenia, że odróżnić należy dwie sytuacje procesowe związane z wniesieniem skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze, w myśl art. 101 ust. 1, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po drugie, jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym skarżącego i ten interes naruszają. Jeśli zatem postępowanie sądowe wykaże, że określone unormowania planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, jest on uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu. W przeciwnym przypadku należałoby odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może jednak skutecznie podważać tylko te ustalenia planu lub te naruszenia trybu, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy. W niniejszej sprawie zarzucany brak ponownego wyłożenia projektu planu po uwzględnieniu uwagi do projektu odnosi się do zniesienia strefy ochrony konserwatorskiej. Skarżąca nie wykazała, aby zniesienie to w jakikolwiek sposób ograniczyło jej uprawnienia wynikające z unormowań Planu. Warto odnotować, że ze zniesieniem zapisu o strefach ochrony konserwatorskiej, na skutek uwzględnienia uwagi, związana była zmiana § 6 Planu, przy czym zmiany te zostały uzgodnione z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Zmiany w przepisach § 4 pkt 3 lit. o i p Planu odnoszą się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Również w tym wypadku skarżąca, wywodząca swój tytuł do zaskarżenia Planu z udziału w 1/80 części nieruchomości położonych na obszarach MW oraz US, nie wykazała, aby zmiany te dotyczyły jej interesu prawnego. Podobnie ocenić należy sytuację związaną ze zmianą odnoszącą się do oznaczenia terenu UO, polegającą na dodaniu definicji w części tekstowej Planu. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, by po wyłożeniu projektu Planu doszło do zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Bezpodstawny jest zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie do niezgodności Uchwały nr XXVII/377/VI3/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania uchwalonego uchwałą nr LXXH/1137/VI2017. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium. Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11). Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia związania wynikającego z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętego uchwałą Nr LXXII/1137/VI/2014, Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014, działki nr [...], położone są na terenie, którego funkcję określono jako MN, a więc wiodące przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającym przeznaczeniem zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np. parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej (Tom II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania Tab. II.2.3.3/3). Jak natomiast wynika z ustaleń ogólnych Kierunków dotyczących postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych w odniesieniu do obszaru całego miasta (2.3.9 pkt 3) na terenach mieszkaniowych, o określonym rodzaju zabudowy, dopuszcza się realizację zabudowy odbiegającej od rodzaju przeważającego na danym terenie, w zakresie umożliwiającym wytworzenie lub dokończenie założenia urbanistycznego, co oznacza np.: możliwość wprowadzenia niewielkich enklaw zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej i odwrotnie, a także wytworzenie lokalnych przestrzeni centrotwórczych i integracji społecznej w oparciu o zabudowę usługową. Takie normy kierunkowe Studium, dotyczące terenów MN, mogły być konkretyzowane w sposób przyjęty w Planie w odniesieniu do terenów MW i US. Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy jest zatem bezzasadny. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 140 K.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Uprawnienia właścicielskie, zagwarantowane konstytucyjnie i rozwinięte w art. 140 K.c. nie mają charakteru absolutnego. Doznają ograniczeń m.in. w drodze przyznania gminom kompetencji planistycznej, tj. ustalania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie wykazała zaś, że przeznaczenie terenu działek nr [...], nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.