I OSK 187/18

Dnia 27 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 183/17 odrzucające skargę M.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od pisma w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 27 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 183/17 odrzucające skargę M.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od pisma w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: dopuścić Z. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W dniu 25 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, przekazana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej zwanego "organem"), skarga M.S. (dalej zwanej "skarżącą") na bezczynność tego organu polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia 16 maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż wskazana propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby oraz o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od ww. decyzji administracyjnej i nakazanie Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 183/17 skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M.S. Postawiła w niej orzeczeniu cztery zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też przedłożona propozycja nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił. Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a więc Organ administracji dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącego w trybie art. 132 k.p.a. albo przekazania go do właściwego organu II instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Po trzecie, naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona przez skarżącego propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącego, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, skarżąca utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowić musi akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania. Zaznaczono, że przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy skarżącego. Po czwarte, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.sa. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia szeregu przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej opowiedział się dopuszczony do udziału w sprawie Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17). Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są bowiem adekwatne do przedmiotu sprawy. Należy zauważyć w pierwszej kolejności, że art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie posiada dalszych jednostek redakcyjnych w postaci liter, podanie zatem lit. a w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej jest niezrozumiałe. Kolejno wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter wynikowy, a zatem tworzy on podstawę do odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, jeżeli ta nie mieści się w zakresie jego właściwości, jednak sam tej właściwości nie określa. Tym samym, aby stwierdzić wadliwość jego zastosowania w sytuacji odrzucenia skargi, konieczne jest wykazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, iż przedmiot skargi znajduje się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej jej autor wiąże powyższy przepis z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w wadliwym zakwalifikowaniu przez Sąd pierwszej instancji przedłożonej propozycji zatrudnienia. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest rzeczona propozycja, lecz bezczynność organu w zakresie przekazania odwołania od tej propozycji, a zatem w zakresie dokonania czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 133 k.p.a., zgodnie z którym "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132.". Oznacza to, że kwalifikacja prawna propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest irrelewantna prawnie dla określenia właściwości sądu w sprawie na bezczynność organu w zakresie przekazania odwołania organowi wyższej instancji. Tym samym przepis ten nie mógł być właściwym wzorcem kontroli kasacyjnej w sprawie, albowiem nie ma w niej zastosowania. Z podobnych względów niezasadny jest również trzeci zarzut skargi kasacyjnej. Powołany w nim art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi wszak, że "w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej." Przepis ten nie determinuje zatem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, lecz stanowiłby wzorzec kontroli w sprawie skargi na bezczynność organu dotyczącego takiego odwołania podlegającej merytorycznemu rozpoznaniu przez ten sąd. Tym samym nie mógł mu uchybić sąd administracyjny na etapie ustalania własnej właściwości w sprawie. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych ukształtowana została w art. 3 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie w drugim zarzucie skargi kasacyjnej podnosi, że skarga mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego z uwagi na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w rezultacie czego odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było niezasadne. Z zapatrywaniem tym nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Godzi się bowiem zaznaczyć, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje właściwością rzeczową sądów administracyjnych "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Należy zatem powtórzyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w dokonaniu czynności przekazania odwołania organowi wyższego stopnia zgodnie z art. 133 k.p.a. Skarga jest skierowana przeciwko organowi pierwszej instancji. Skoro zatem strona skarżąca przyjmuje, że wniosła odwołanie od decyzji administracyjnej (za nią bowiem uznaje propozycję pracy), to nie sposób twierdzić, że skarga ma doprowadzić do usunięcia bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydania decyzji czy postanowienia, a zatem do przypadków określonych w art. 3 § pkt 1-3 p.p.s.a. Jednocześnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie obejmuje aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem czynność przekazania odwołania jest czynnością podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego, dotyczącą wynikającego z przepisów prawa uprawnienia do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w toku instancji. Właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność organów w zakresie dokonania takich czynności została określona w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 544/17), nie sposób zatem przyjąć, że właściwość ta wynika z powołanego w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Godzi się zaś odnotować, że strona skarżąca kasacyjnie nie powołała w zarzutach skargi kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli skargi kasacyjnej pod kątem tego przepisu. Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., II GSK 3608/15). Przepis ten nie konkretyzuje jednak samodzielnie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ta podlega bowiem ustaleniu w związku z § 2 i 3 art. 3 p.p.s.a. A zatem niepowiązanie zarzutu art. 3 § 1 p.p.s.a. z dalszym przepisem konkretyzującym właściwość rzeczową sądu administracyjnego uniemożliwiało jego uwzględnienie. Przepisami wyznaczającymi właściwość rzeczową sądu administracyjnego nie są również art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem przepis ten określa rodzaj sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli (legalnościowa), nie zaś – jej zakres przedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej nie mógł też naruszyć art. 3 § 2 wskazanej ustawy, gdyż zgodnie z tym przepisem "Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw." Jest to przepis ustrojowy odnoszący się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie obejmuje zaś zakresem normy właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych. Nie naruszono też prawa do sądu, skargę wszak przyjęto, lecz ustalono, że Sąd nie jest właściwy. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że dostrzega, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie w uzasadnieniu wydanego postanowienia skoncentrował swojego uwagi na analizie charakteru przedmiotu odwołania, nie zaś samej kwestii czynności w zakresie jego przekazania przez organ pierwszej instancji, wszelako kwestia ta nie była przedmiotem zarzutu strony skarżącej kasacyjnie wobec niepodniesienia przez nią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozostawia wskazane zagadnienie poza zakresem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.