I GSK 2888/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 654/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 3 października 2017 r. nr 9003-2017-000716 w przedmiocie płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 654/17 na podstawie art. 151 art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A.M. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 października 2017 r., nr 9003-2017-000716 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej. A. M. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi WSA w Lublinie zarzucono naruszenie norm postępowania: 1. polegające na niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, który dopuścił się mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszenia szczególnych norm postępowania administracyjnego, w szczególności normy art. 4 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: "Rozporządzenie (UE) nr 809/2014") – obligującej organ w zaistniałej sytuacji do poinformowania strony o zidentyfikowanej w jej wniosku oczywistej sprzeczności i umożliwienia stronie jej skorygowania przed zakończeniem przez organ postępowania; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez faktyczny brak wymaganego ustawą uzasadnienia wyroku - w zasadniczym dla przyjętego rozstrzygnięcia zakresie, w jakim WSA nie przedstawił żadnych rozważań, z których wynikałoby dlaczego, zdaniem Sądu, dokonanie przez organ ustalenia, iż strona, w złożonym przez siebie zintegrowanym wniosku o przyznanie płatności, zadeklarowała w formularzu wniosku konkretną działkę rolną do Pakietu [...] płatności ekologicznej PROW 2014-2020, przy jednoczesnym zdeklarowaniu - w sąsiedniej rubryce na tej samej stronie tegoż wniosku - na tej samej działce uprawy nie mieszczącej się w zakresie upraw przewidzianych w przepisach materialnoprawnych do płatności w ramach zadeklarowanego Pakietu 7 (lecz w ramach Pakietów 5 lub 11), wymagać miało rzekomo środków lub czynności wykraczających poza środki i czynności wskazane w powołanym przez sąd wyrokujący wyroku NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt : II GSK 942/12, i tym samym, w myśl w/w wyroku NSA - którego tezy sąd wyrokujący w pełni, jak można wnioskować z treści zaskarżonego wyroku, popierał - miałoby nie stanowić błędu oczywistego w rozumieniu art. 4 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. - przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy wskazać, że strona łączy ten zarzut z naruszeniem norm postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenia art. 4 Rozporządzenia (UE) nr 809/2014. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za prawidłowy. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (patrz: wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12; 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12). Dodać też trzeba, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (patrz wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; przywołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że postawiony zarzutu łączy bezpośrednio naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wyłącznie z jednym innym przepisem, tj. art. 4 Rozporządzenia (UE) nr 809/2014. Strona utożsamia powyższy zarzut z błędną interpretacją przez Sąd I instancji pojęcia "oczywistych błędów". Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego zarzutu nie można uznać za skuteczny bez zarzutu kwestionującego naruszenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Takiego zaś zarzutu w przedmiotowej skardze kasacyjnej brak. W tej sytuacji bezspornym w sprawie jest stan faktyczny określony przez Sądu I instancji, w którym stwierdzono, że skarżąca zadeklarowała na działkach rolnych [...] i [...] w ramach Pakietu 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji" uprawę wieloletnią - koniczynę z trawą. Tymczasem w pkt I. Załącznika, obejmującym Pakiet 1. "Uprawy rolnicze w okresie konwersji" i Pakiet 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji", mieszanka wieloletnia trawy z koniczyną nie jest przewidziana jako uprawa, do której przysługuje płatność w ramach Pakietu 7. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji". W Pakiecie 7. przewidziane są trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na materiał siewny (zarówno uprawy roczne jak i wieloletnie - poz. 57 i 58) oraz różne odmiany koniczyny na materiał siewny (poz. 17-21). Natomiast zgodnie z punktem VII. Załącznika, w Pakiecie 5. "Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji" i Pakiecie 11. "Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji" pod poz. 31 występuje mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi (koniczyna należy do bobowatych). Prawidłowe było zatem stanowisko, że co do działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 46 ha nie można uznać realizacji zobowiązania ekologicznego, co w konsekwencji oznacza wykluczenie tych działek z płatności. Ponadto, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji z ustaleń organu, dokonanych na podstawie protokołu kontroli wynika, że nieprawidłowości w zakresie stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni dotyczą także działek [...], [...] i [...]. Kontrola wykazała, że na działce rolnej [...] o powierzchni deklarowanej 6,19 ha granice uprawy wykraczały poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,14 ha. Na działce rolnej [...] zadeklarowana powierzchnia działki rolnej - 16,39 ha była większa od powierzchni stwierdzonej, wynoszącej 14,94 ha. Natomiast na działce rolnej [...] o powierzchni deklarowanej 1,71 ha stwierdzono uprawę należącą w całości do innej grupy upraw niż deklarowana, w związku z czym cała działka została wykluczona. Skarżąca zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 104,63 ha. Wobec tego, że na działkach [...] i [...] zadeklarowana została uprawa, która nie uprawnia do płatności w rama Pakietu 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji", a na działkach rolnych [...], .[...] i [...] stwierdzono opisane wyżej nieprawidłowości, wykluczeniu z płatności podlegał obszar o łącznej powierzchni 51,21 ha (46,00 + 2,05 + 1,45 + 1,71). Skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości ustaleń organu i nie wniosła żadnych zastrzeżeń co do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli w odniesieniu do działek [...], [...] i [...]. Powyższych ustaleń w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała, koncentrując się w istocie jedynie na ocenie, czy zaistniałe w sprawie uchybienia stanu faktycznego należałoby uznać za "oczywiste błędy". W ocenie NSA skonstruowany w skardze kasacyjnej zarzut, z uwagi na powyższe bezsprzeczne ustalenia stanu faktycznego nie może odnieść skutku. Wbrew bowiem wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni treści art. 4 Rozporządzenia (UE) nr 809/2014 i ustalone okoliczności stanu faktycznego nie uznał za "oczywisty błąd", który mógłby zostać poprawiony w ramach procedury przewidzianej w ww. przepisie. W ocenie bowiem NSA braki, które są wynikiem oczywistych błędów, a więc mających charakter niematerialny mogą być poprawiane w każdym czasie. Prawodawca unijny wprowadzając do ww. przepisu wyrażenie "w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów" dokonał zróżnicowania braków, jakie mogą pojawić się przy wypełnianiu i składaniu wniosków o przyznanie płatności, na braki powstałe z powodu tzw. błędów oczywistych i przeciwstawne im - braki powstałe na skutek błędów nieoczywistych (merytorycznych). Dopuszczając przy tym korektę wniosku wraz z załącznikami w każdym czasie, a więc również poza terminem otwartym do składania wniosków o przyznanie płatności, jedynie w odniesieniu do błędów oczywistych, tj. takich, których poprawienie nie prowadzi do modyfikacji wniosku pod względem merytorycznym. Zasada ta odnosi się również do dokonywania poprawek/uzupełnień wniosku i dołączonych do wniosku załączników. Pojęcie "oczywistych błędów" jest pojęciem niedookreślonym, co wymaga każdorazowo dokonania oceny okoliczności towarzyszących złożeniu i rozpatrzeniu wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że błędy oczywiste to takie, które są bezsporne, niezamierzone i nie ma wątpliwości co do ich charakteru, nie trzeba ich objaśniać, często drobne, choć istotne i są związane z techniką wypełniania wniosku (np. drobne błędy pisarskie, rachunkowe, czy brak podpisu wnioskodawcy) – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2022 r., I GSK 479/20. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny oraz Sąd I instancji zasadnie doszły do wniosku, że z przepisu art. 4 Rozporządzenia (UE) nr 809/2014 wynika, że błąd oczywisty występuje wówczas, gdy może zostać wykryty przez organ już na podstawie treści wniosku i jego załączników, a taka sytuacja w badanej sprawie nie wystąpiła. W związku z powyższym wyjaśnienia Skarżącej nie mogły mieć jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż jak wynika z treści art. 4 Rozporządzenia (UE) nr 809/2014, dopuszcza on zastosowanie tej regulacji jedynie w przypadku, gdy organ może wykryć błąd bezpośrednio na podstawie informacji wynikających z wniosku oraz dokumentów załączonych przez beneficjenta do wniosku, przy czym chodzi tu o wniosek na dany rok, a nie o wszystkie wnioski złożone w ramach podjętego wieloletniego zobowiązania. Z powyższych zatem względów, w ocenie NSA podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę i dla których uznał, że brak podjęcia postępowania nie stanowił uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. W ocenie NSA w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji opierało się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, zebranym pełnym materiale dowodowym, który został należycie rozważony. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo wyjaśniono podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, omówione szczegółowo zostały przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu tym odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Relacjonując przebieg postępowania w sprawie przed organami administracji, przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy, które jako prawidłowe, przyjął następnie za podstawę wyrokowania. Należy również podkreślić, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.