II SA/Bd 783/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Włocławku na uchwałę Rady Miasta Rypina z dnia 30 listopada 2015 r. nr XIII/120/15 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie: "oraz w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00". Prokurator Okręgowy we Włocławku działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177) oraz art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta Rypin z dnia 30 listopada 2015 r. Nr XIII/120/15 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania (Kujaw.2015.4260), w zakresie jej § 2 ust. 2. W przepisie tym postanowiono, że: "Opłaty pobiera się za parkowanie w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 17.00 oraz w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00, za wyjątkiem niedziel i świąt określonych w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90). W skardze prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale, poprzez regulację § 2 ust. 2 dotyczącą sobót, jako dnia wolnego od pracy, naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016 r. poz. 1440) na skutek błędnej wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "dnia roboczego" i niezasadne przyjęcie, że sobota w rozumieniu tego przepisu jest dniem roboczym, podczas gdy sobota jest dniem wolnym od pracy, co wynika z ustawowego i powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. W oparciu o podniesiony zarzut, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 2 w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 800 do 1400". W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując stanowisko uchyleniem zaskarżonej uchwały Uchwałą Rady Miasta Rypin z dnia 28 grudnia 2015 r. Nr XV/132/15 w sprawie uchylenia uchwały (Kujaw.2016.54). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej w skrócie p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446 ze zm. - zwanej w skrócie: u.s.g. lub ustawą o samorządzie gminnym), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miasta Rypin z dnia 30 listopada 2015 r. Nr XIII/120/15 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania (Kujaw.2015.4260), w zakresie jej § 2 ust. 2. W przepisie tym postanowiono, że: "Opłaty pobiera się za parkowanie w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 17.00 oraz w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00, za wyjątkiem niedziel i świąt określonych w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Na wstępie zwrócić należy uwagę, że akty prawa miejscowego (a do nich zaliczamy zaskarżony akt prawny), w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej [...] na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r. sygn. I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z 1 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102). Z uwagi na objęcie skargą przepisów komentowanej uchwały, które już nie obowiązują, wyjaśnić należy, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z 9 lipca 2014r. sygn. akt II FSK 1681/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) słusznie zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy, wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny. W świetle powyższych wywodów, zarzut dotyczący obowiązywania strefy płatnego parkowania w soboty jest aktualny, nawet wobec podjęcia przez Radę Miasta Rypin uchwały z dnia 28 grudnia 2015 r. Nr XV/132/15 w sprawie uchylenia uchwały Rady Miasta Rypin z dnia 30 listopada 2015 r. Nr XIII/120/15 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania. Zauważyć trzeba, że w okresie obowiązywania spornych przepisów, pobierano na ich podstawie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, więc pomimo, że zaskarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu na ich podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Taki stan rzeczy czyni zasadną kontrolę ich legalności. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie, czy zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. W części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 800 do 1400" zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w przedstawionym zakresie. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: 1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, 2) przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Według art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. ustawodawca zawarł delegację dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania. Użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. pojęcie "dni robocze" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym oraz administracyjnym pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, jednakże charakter soboty w rozważanym kontekście wywoływał wiele wątpliwości zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że ta kwestia była przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt V CZ 5/09), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11). W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11, NSA stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uchwała została podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 k.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Wprawdzie wskazana uchwała NSA podjęta została na tle przepisu prawa procesowego, jednak stanowi wyraz istotnych wątpliwości co do kwalifikacji soboty jako dnia roboczego. Powstałe wątpliwości mają swoje uzasadnienie w regulacjach prawnych. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie dekretu z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy. Przypomnieć też należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. W przedstawionych okolicznościach prawnych sprawy należy rozstrzygnąć, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. Przy czym należy mieć na uwadze, że upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznaczne, nie może opierać się na domniemaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, prezentowanego w uchwale NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Krakowie z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z 2 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 4/16 oraz NSA z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 - publ. pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do nałożenia, w drodze aktu prawa miejscowego, obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdów również w soboty. Kierując się powyższymi rozważaniami zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie, Sąd uznał za wykraczającą poza granice władztwa prawodawczego Gminy, a zatem podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2 tej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 800 do 1400".