IV SA/Wa 2548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej określanego również jako: "Minister", "organ II instancji"), z [...] czerwca 2015 r., znak [...] (dalej powoływana również jako "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. N.-M. (zwanej dalej "skarżącą"), utrzymał w mocy własną decyzję (znak: [...]) z [...] października 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1960 r. (znak [...]) oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium [...] w W. z [...] października 1959 r. (znak [...]) w części dotyczącej punktu trzeciego o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. dzielnica U., działka oznaczona na planie nr [...] o powierzchni 6783 m2, stanowiącej własność spadkobierców – H. N.. B. N. oraz L.N.. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Pismem z [...] września 2008 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1960 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w Warszawie z [...] października 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 6783 m2 (pkt 3 orzeczenia). W uzasadnieniu wniosku zarzucono wydanie tych orzeczeń z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz podniesiono w szczególności, że z uzasadnień wskazanych wyżej orzeczeń wywłaszczeniowych nie wynika, czy została spełniona przesłanki niezbędności wywłaszczenia, nie ustalono rzeczywistego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, nie orzeczono jakie prawa rzeczowe pozostają w mocy, zawiadomienia otrzymywała tylko H. N., zaś jej synowie B. oraz L. zostali pozbawieni możności obrony ich praw. Pismem z [...] marca 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał ww. wniosek z [...] września 2008 r. Ministrowi Infrastruktury do rozpatrzenia według właściwości. Decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji [...] przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 21 marca 1960 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w Warszawie z [...] października 1959 r., nr [...] w części dotyczącej punktu trzeciego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w W. dzielnica U., działka oznaczona na planie nr [...]. Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2012 r. Wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2003/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r., i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że zaskarżone decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. II.2. Decyzją z [...] października 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji [...] przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1960 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w Warszawie z [...] października 1959 r. w części dotyczącej punktu trzeciego. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby oceniania decyzja [...] przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1960 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w części dotyczącej punktu trzeciego były dotknięte którąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, że zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. II.3. Pismem z [...] listopada 2014 J. N.-M. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. II.4. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na art. 16 k.p.a. art. 156 § 1 k.p.a. i wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie bada sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji [...] przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1960 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie [...] w W.z [...] października 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w W. dzielnica U., oznaczonej nr [...] o powierzchni 6783 m2. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 70 ze zm., zwany dalej "u.z.t.w."). Organ wskazał, że istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.t.w. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia nieruchomości, jak wynika z akt archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej, była realizacja narodowych planów gospodarczych poprzez rozbudowę Zakładów Mechanicznych w Ursusie. Niezbędność przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność spadkobierców dla realizacji ww. celu została potwierdzona zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] lipca 1957 r. [...] oraz orzeczeniem Prezydium [...] w W. z [...] września 1957 r., orzekającym o niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że w czasie, kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Jak z kolei wynika z pisma Zakładów Mechanicznych "[...]" z [...] czerwca 1959 r., wnioskodawca wywłaszczenia posiadał środki w wysokości 300 tys. zł na zapłatę odszkodowań, przy czym w razie konieczności mogły one zostać odpowiednio zwiększone. Powyższe wskazuje na to, iż inwestycja rozbudowy Zakładów Mechanicznych była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, bowiem w stosunku do narodowych planów gospodarczych, będących instrumentami gospodarki nakazowej, centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. Organ powołał się na art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w. i wskazał, że stan prawny wywłaszczanej nieruchomości był nieuregulowany, gdyż A. N., będący jej poprzednim właścicielem, zmarł, zaś postępowanie spadkowe po nim nie zostało jeszcze przeprowadzone. Dopiero zaś postanowieniem z [...] maja 1959 r. Sąd Powiatowy dla [...] stwierdził o nabyciu spadku po A. N.. Odnosząc się do zarzutu skarżącej nieprzeprowadzenia rokowań z B. N. i L. N., Minister wskazał, że postanowienie spadkowe po A. N. zostało przeprowadzone w toku postępowania wywłaszczeniowego, a przedłożone organowi wywłaszczeniowemu dopiero w trakcie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednocześnie wskazał, że gdyby była wola stron dobrowolnego odstąpienia nieruchomości taka umowa mogła być zawarta również w toku postępowania. W celu ustalenia właściciela nieruchomości o pow. 0,68 ha, księga wieczysta "[...]" pismem z [...] listopada 1958 r., wystąpiono do Sądu Powiatowego Wydział [...] Ksiąg Wieczystych dla [...] o nadesłanie zaświadczeń z Działu I i II ksiąg wieczystych lub zaświadczenia ze zbioru dokumentów. Pismem z [...] maja1959 r., uzyskano informację, iż księgi wieczystej "[...]" nie odnaleziono i najprawdopodobniej zaginęła ona w toku II wojny światowej. Natomiast w piśmie z [...] kwietnia 1959 r. Prezydium [...] w U. wskazało, iż w wykazie posiadaczy gospodarstw rolnych, nieruchomości w U. – S. figuruje A. N. co do gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,68 ha. Podmiot wnioskujący o wywłaszczenie uzyskał jednakże informację, iż A. N. nie żyje, zatem z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zwrócił się pismem z [...] sierpnia 1958 r. do jego żony – H. N., która wskazywała, iż jest spadkobiercą po A. N., zaś nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została nabyta przez małżonków za wspólne pieniądze. Pismem z [...] sierpnia 1958 r. H. N. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na warunki zaproponowane w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Nie może zatem zdaniem Ministra zostać poczytane za rażące naruszenie prawa skierowanie oferty z pominięciem dwojga właścicieli w sytuacji, gdy na podmiocie w ogóle nie ciążył obowiązek skierowania takiej oferty. Zatem w sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że spełnione były warunki określone w art. 6 u.z.t.w. Organ powołał się także na art. 15 ww. ustawy i wskazał, że Zakłady Mechaniczne "[...]" pismem z [...] stycznia 1959 r., wystąpiły do Prezydium [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w W. z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców A.N.. Wniosek ten zawierał wszystkie wymagane na podstawie art. 15 ust. 2 u.z.t.w. wywłaszczeniowej elementy. Ponadto pismem z [...] czerwca 1959 r., uzupełniono wniosek poprzez nadesłanie dokumentów wymaganych art. 15 ust. 3 u.z.t.w. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.z.t.w. o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Pismem z [...] lipca 1959 r., Prezydium [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w Warszawie zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców A. N.. Powyższe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] w U. w okresie od 11 lipca 1959 r. do 4 sierpnia 1959 r. Ponadto Minister powołał art. 20 i 22 u.z.t.w., i wskazał, że pismem z [...] września 1959 r., Prezydium [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w W. zawiadomiło strony postępowania wywłaszczeniowego o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na [...] września 1959 r. Powyższe zawiadomienie wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] w Ursusie w okresie 29 września 1959 r. do 30 września 1959 r. Rozprawa ta odbyła się 30 września 1959 r. Na rozprawę stawiła się H. N. wraz z synem L. N.. H. N. okazała wówczas postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z 5 maja 1959 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. N., z którego wynikało, iż spadkobiercami A. N. byli synowie B. i L. N., zaś prawo dożywotniego użytkowania na 1/3 spadku przysługiwało żonie H. N.. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z 17 października 1959 r., skierowane do H. N., B. N., L. N. zawiera wszystkie niezbędne elementy, natomiast na podstawie art. 22 ust. 2 u.z.t.w. stwierdzono, że ustalenie odszkodowania nastąpi oddzielnym orzeczeniem w terminie późniejszym. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego błędnego uznania za stronę postępowania wywłaszczeniowego H. N., Minister wskazał, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, iż przyznane H. N. postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z [...] maja 1959 r, dożywotnie użytkowanie 1/3 części spadku jest tożsame z dożywociem. Użytkowanie części spadku, które zostało przyznane H. N., stanowi bowiem prawo rzeczowe ograniczone i nie może być mylone z umową dożywocia - stosunkiem zobowiązaniowym powstałym między właścicielem nieruchomości a uprawnionym z tytułu dożywocia. Należało zatem zdaniem Ministra uznać zawiadomienie w trybie art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej H. N. jako osoby posiadającej prawo rzeczowe ograniczone do części wywłaszczanej nieruchomości, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego za prawidłowe. Minister nie uznał także za zasadne zarzutów dotyczących kompletności decyzji wywłaszczeniowej. Odnośnie braku udziału B. N. w postępowaniu wywłaszczeniowym, stwierdził, iż okoliczność ta stanowić może przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. III.1. W skardze złożonej na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (skierowanej wobec całej decyzji) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz uchylenie ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszenia prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym winny prowadzić do uznania tej decyzji za nieważną, jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe nie stwierdzenie wydania decyzji wywłaszczeniowych z rażącym naruszeniem prawa: 1. pomimo braku przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co stanowiło rażące naruszenie art. art. 6 ust. 1 u.z.t.w., 2. na skutek wadliwego zaakceptowania braku przeprowadzenia w postępowaniu wywłaszczeniowym rokowań ze współwłaścicielami, pomimo że nie występowały żadne szczególne okoliczności mogące to uzasadniać ani w decyzji nie została przytoczona podstawa prawna takiego odstąpienia, co winno być uznane za rażące naruszenie art. 6 ust. 2 u.z.t.w., 3. przez wadliwe uznanie, że brak pisemnego powiadomienia współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczonym terminie rozprawy administracyjnej nie stanowi rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 2 u.z.t.w., 4. przez wadliwą ocenę, że występowały w sprawie okoliczności uzasadniające ogłoszenie o rozprawie administracyjnej i wymóg powiadomienia został spełniony, gdy tymczasem w trakcie postępowania organ dowiedział się o spadkobiercach oraz mógł ustalić ich adresy, a zatem stanowiło to rażące naruszenie art. 16 ust. 2 u.z.t.w., 5. przez wadliwą ocenę kompletności kwestionowanych orzeczeń co do treści wymaganego rozstrzygnięcia oraz rzetelności uzasadnienia faktycznego i prawnego, co uznane winno być za rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 u.z.t.w., - naruszenie art. 7 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady legalizmu przez brak ustalenia w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy cel, na który dokonano wywłaszczenia, znajdował się w zatwierdzonych planach gospodarczych i czy spełniona była przesłanka z art. 3 ust. 1 u.z.t.w. a nadto tego, czy H. N. była uprawniona do reprezentacji współwłaścicieli w przedmiotowym postępowaniu i na podstawie jakiego dokumentu reprezentacja ta miałaby się opierać. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. III.3. Na rozprawie [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Dodatkowo podniósł, że decyzja organu odwoławczego podejmowana była kolegialnie, a została podpisana tylko przez Przewodniczącego zespołu orzekającego. Pełnomocnik uczestników postępowania: [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi, podobnie jak pełnomocnik uczestnika postępowania: [...] Sp. z o.o. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Spór między organem i skarżącą ogniskuje się wokół kwestii, czy decyzje wywłaszczeniowe Prezydium [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia z [...] października 1959 r. oraz [...] przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1960 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, nadmienione decyzje nie są obarczone tą ciężką wadą prawną. IV.4. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). W szczególności brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty), co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. IV.5. Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. IV.6. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., CBOSA oraz cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyr. NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). IV.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Ministra art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez brak ustalenia w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy cel na który dokonano wywłaszczenia znajdował się w zatwierdzonych planach gospodarczych i czy spełniona została była przesłanka z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. (s. 2 i 4-5 skargi). Wbrew wywodom skargi, jakoby stwierdzenia organu w tej kwestii "są jedynie domysłem organu, nie znajdującym oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie", organ nie tylko poczynił takie ustalenie, ale wskazał precyzyjnie podstawę swojego twierdzenia. Otóż na s. 3 zaskarżonej decyzji wskazano, że celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych poprzez rozbudowę Zakładów Mechanicznych "[...]" i cel taki został wskazany również w decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1959 r. Co więcej, Minister powołał się na decyzję Prezydium [...] z dnia [...] września 1957 r. (nr [...]) orzekającą o niezbędności m. in. nieruchomości należącej do spadkobierców skarżącej na cele realizacji narodowych planów gospodarczych oraz na wspomniane w tej decyzji zaświadczenie lokalizacji szczegółowej (decyzja ta zalega w aktach archiwalnych tom 2/2, k. 4-5). W zaskarżonej decyzji Minister wskazał dodatkowo na okoliczność, że inwestor (Zakłady Mechaniczne "[...]") wnioskując o wywłaszczenie deklarował posiadanie środków na zapłatę odszkodowań za wywłaszczenie, o alokacji których to środków decydowano wówczas centralnie w ramach narodowych planów gospodarczych. Odwołać się tu również należy do treści uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie z 27 stycznia 1959 r. i powołanych tam dokumentów (k.19 akt archiwalnych, t. 2/2). Dodatkowo należy wskazać, że rozbudowa Zakładów Mechanicznych "[...]" wskazana została wprost w ustawie z dnia [...] lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. Nr 37, poz. 344, s. 446), zaś kontynuacja rozwoju przemysłu maszynowego, w tym dotyczącego maszyn rolniczych, została przewidziana w tzw. planie pięcioletnim (zob. uchwałę Sejmu PRL z 12 lipca 1957 r. o planie rozwoju gospodarczego w latach 1956 – 1960, Dz.U. Nr 40, poz. 179, zob. zwłaszcza dane zawarte m. in. na s. 465 oraz 469-470). Wszystkie te ustalenia i dowody interpretowane łącznie są wystarczające do przyjęcia, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Raz jeszcze w tym miejscu wypada przypomnieć o skutkach prawnych, w tym związanych z rozkładem ciężaru dowodu, wynikających z domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej, a także o potrzebie oceny dostateczności zebranych środków dowodowych w aspekcie upływu kilkudziesięciu lat od chwili wydania kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych. IV.8. Jeżeli chodzi o zarzut bezpodstawnego przyjęcia, że H. N. reprezentowała również synów L. i B. (s. 2 i 3 skargi), to warto zauważyć, że jest on w istocie skierowany wobec decyzji Ministra z [...] października 2014 r. (s. 5), albowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. już tego twierdzenia nie zawiera. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że niezależnie od istnienia pewnych podstaw do przyjęcia takiego ustalenia (posługując się procesową konstrukcją domniemania faktycznego) w świetle całokształtu zebranego materiału i zasad doświadczenia życiowego (m. in. wyłącznie H. N. był aktywna w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, jak i po wydaniu ostatecznej decyzji, m. in. w związku z procedurą ustalenia odszkodowania, a nadto nie miała ona sprzecznych interesów w tych sprawach z synami), to w skardze nawet nie podjęto próby wykazania, że uchybie to miała istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść decyzji wywłaszczeniowych. Ponadto, kwestia związana z pozbawieniem strony prawa czynnego udziału w postępowaniu jako przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie może być – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA – podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. IV.9. Kolejny zarzut skargi (oznaczony w skardze jako "5"), dotyczy rzekomej niekompletności kwestionowanych orzeczeń co do treści wymaganego rozstrzygnięcia oraz rzetelności uzasadnienia faktycznego i prawnego (w aspekcie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 u.z.t.w.). Również ten zarzut jest bezzasadny. W świetle przywołanych przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane oraz szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Treść decyzji z [...] października 1959 r. pozwala na ustalenie, jaki był przedmiot wywłaszczenia (tj. jakie prawa zostały wywłaszczone i komu przysługujące). Brak rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy praw rzeczowych obciążających wywłaszczoną nieruchomość oznacza z kolei, że żadne takie prawa nie zostały utrzymane (por. np. uchwałę SN z 6 lutego 1970 r., III CZP 106/69, OSNC 1970/10/177). Jeżeli zaś chodzi o uzasadnienie faktyczne i prawne, to jakkolwiek jest ono lakoniczne, to zawiera najważniejsze elementy (m. in. cel wywłaszczenia i podstawę prawną). Z kolei decyzja [...] z [...] marca 1960 r. podaje również motywy rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów odwołania H. N., które koncentrowało się na kwestii odroczenia rozstrzygnięcia o kwestii odszkodowania. Reasumując, Sąd nie tylko, że nie stwierdza rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 u.z.t.w., ale w ogóle naruszenia tych przepisów przez organy administracji publicznej. Podkreślić wypada, że ocena legalności decyzji z 1959 r. oraz decyzji 1960 r. musi być prowadzona nie tylko w świetle prawa obowiązującego w chwili ich wydania, ale nie może również zupełnie abstrahować od ówczesnej praktyki administracyjnej, w tym co do szczegółowości uzasadnień aktów administracyjnych. Innymi słowy, nie można aktom administracyjnym z lat pięćdziesiątych czy sześćdziesiątych ubiegłego wieku stawiać takich wymagań co do treści uzasadnień, jakie formułuje się wobec organów orzekających w demokratycznym państwie prawnym. Kończąc wątek zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 12 marca 1958 r. należy wskazać, że również w tym przypadku skarga nie wskazuje, aby ewentualne uchybienia procesowe organów w kwestii lakoniczności uzasadnienia miały zaważyć na treści decyzji wywłaszczeniowych. IV.10 Bezzasadny jest – podniesiony przez pełnomocnika skarżącej w trakcie rozprawy – zarzut braku podpisów wszystkich członków [...] przy Ministrze Spraw Wewnętrznych pod decyzją z dnia [...] marca 1960 r. Otóż w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania [...] (Dz. U. Nr 24, poz. 100), orzeczenie Komisji podpisuje przewodniczący zespołu orzekającego. Taki tez podpis znajduje się pod wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] marca 1960 r. IV.11. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczycące rzekomego braku przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami (zarzuty oznaczone w skardze jako 1 i 2 dotyczące art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r.), to również są one bezzasadne. Po pierwsze, organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z [...] października 1959 r., że rokowania z właścicielami nie dały rezultatu. Jeżeli chodzi o istotny dla sprawy punkt 3 tej decyzji, to trafnie Minister powołał się na pismo H. N. z [...] sierpnia 1958 r. skierowane do inwestora, w którym nie zgadza się ona warunki proponowane przez inwestora i domaga się "działki równorzędnej mojej" (pismo w aktach archiwalnych tom 2/2, k.3). Pismo to stanowiło odpowiedź H. N. na zalegające również w aktach archiwalnych pismo inwestora z 8 sierpnia 1958 r., w którym proponowano konkretna kwotę odszkodowania (tj. 14 280 zł). Po drugie, aż do rozprawy z dnia [...] września 1959 r. stan nieruchomości oznaczonej jako nr 6 o powierzchni 6783 m² był nieuregulowany (nie byli znani spadkobiercy A. N.), a nadto księga hipoteczna "[...]" [...] zaginęła w czasie II wojny światowej. W tym miejscu należy przytoczyć powołany w skardze art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r.: "Art. 6. 1. Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. 2. Obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.". Już pierwsza analiza tych przepisów musi prowadzić do wniosku, że zarzut ich rażącego naruszenia w realiach niniejszej sprawy jest bezzasadny. W szczególności inwestor podjął starania wymagane przez art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r, a nadto w sprawie zachodziły trudne do pokonania przeszkody, o których mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy (tj. postawa H. N. oraz nieuregulowany stan prawny nieruchomości). Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że w skardze nie wykazano, aby naruszenie – wedle skarżącego – art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w. miało wpływ na treść decyzji o wywłaszczeniu. IV.12. Ostanie dwa zarzuty skargi (oznaczone w skardze jako 3 i 4) dotyczą rzekomego rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 oraz 18 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez brak pisemnego powiadomienia współwłaścicieli o wszczęciu postępowania oraz o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień [...] września 1959 r. Również ten zarzut skargi jest bezzasadny. Otóż, jak wspomniano o tym wyżej, aż do rozprawy z [...] września 1959 r. stan prawny nieruchomości oznaczonej jako nr [...] o powierzchni 6783 m² był wedle wiedzy organu nieuregulowany (nie byli organowi znani spadkobiercy A. N.), a nadto księga hipoteczna "[...]" zaginęła w czasie II wojny światowej. Podobnie niesporne jest, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. N. [...] maja 1959 r. ([...]) zostało przedłożone organowi przez H. N. dopiero na rozprawie [...] września 1959 r. Z treści protokołu zalegającego w aktach archiwalnych nie wynika, aby obecna na rozprawie H. N. oraz L. N. wnosili o odroczenie rozprawy z uwagi na nieobecność B. N.. Należy zauważyć, że zgodnie z powołanym w skardze art. 16 ust. 1 u.z.t.w., o wszczęciu postępowania prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). W myśl natomiast art. 18 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., "O miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których prezydium wojewódzkiej rady narodowej powzięło wiadomość z akt sprawy. Przepis art. 16 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie". W świetle tych regulacji oraz realiów niniejszej sprawy organ miał prawo uznać dokonanie ogłoszeń za wystarczające. Należy również podkreślić, że ani ustawa z 12 marca 1958 r., ani obowiązujące w 1959 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) nie przewidywały w takim przypadku odroczenia rozprawy. Analiza art. 16 ust. 5 w zw. z art. 16 ust. 2 u.z.t.w. uprawnia do tezy, że ówczesny ustawodawca dążył sprawnego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, a zawiadomienia o rozprawie wysyłane było wyłącznie do właścicieli, o których organ powziął wiadomość "z akt sprawy". Reasumując, Minister trafnie nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 oraz 18 ust. 2 u.z.t.w. Niezależnie od tego należy z całą mocą podkreślić, że skarga nie wykazuje, że przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność B. N. wpłynęła na treść decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto, kwestia związana z pozbawieniem strony prawa czynnego udziału w postępowaniu jako przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie może być – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA – podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. VI. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra. VII. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.