IV SA/Wa 1085/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu odwołania D. F. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu na rzecz D. F. odszkodowania w wysokości 39.114,-zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie H., gmina S., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,7205 ha, nr [...] o pow. 0,1242 ha i nr [...] o pow. 0,0002 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...], a także o zobowiązaniu D. F. do zwrotu odszkodowania na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. w wysokości 36.674,-zł – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. i orzekł na nowo w ten sposób, że w pkt 1 ustalił na rzecz D. F. odszkodowanie w wysokości 39.114,-zł za opisaną wyżej nieruchomość, a w pkt 2 zaliczył na poczet kwoty odszkodowania ustalonej w pkt 1 kwoty wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...] i decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi krajowej nr [...] obejmującej budowę obwodnicy miasta S. wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej. Decyzją tą zatwierdzono również projekt podziału enumeratywnie wskazanych nieruchomości i stwierdzono, że nieruchomości objęte decyzją staną się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, a odszkodowanie za nie zostanie ustalone odrębną decyzją. W następstwie tego wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania m. in. dla D. F., jako dotychczasowego właściciela działek zajętych pod drogę. Wydane w tej sprawie decyzje Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. i z [...] maja 2009 r. ustalające odszkodowanie w wysokości 41.320,-zł na rzecz D. F. zostały uchylone decyzjami Ministra Infrastruktury odpowiednio z [...] września 2008 r. i z [...] maja 2010 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przy czym odszkodowanie przyznane pierwotną decyzją z [...] maja 2008 r. zostało uprawnionemu wypłacone w kwocie 41.320,-zł. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] ustalił na rzecz D. F. odszkodowanie w wysokości 75.788,-zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa rzeczonej nieruchomości, zobowiązując do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B.. Od powyższej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. wniosła odwołanie do Ministra Infrastruktury, wskazując, że organ błędnie zobowiązał ją do zapłaty odszkodowania w pełnej wysokości, nie uwzględniając faktu wypłacenia stronie kwoty 41.320,-zł odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. Minister Infrastruktury, rozpoznając to odwołanie, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. Na podstawie w/w decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. wypłaciła D. F. odszkodowanie w kwocie 34.468,-zł. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie na rzecz D. F. zostało wypłacone w trybie art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten dawał stronie prawo do otrzymania odszkodowania, pomimo że decyzja odszkodowawcza Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nie była jeszcze ostateczna. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonał zobowiązanie odszkodowawcze i wypłacił stronie kwotę 41.320,-zł. Późniejsze powiększenie odszkodowania do kwoty 75.788,-zł obligowało inwestora wyłącznie do zapłaty różnicy pomiędzy tymi kwotami, a nie wykonania zobowiązania w całości tak, jak wynikało to z nowej decyzji zwiększającej wysokość tego odszkodowania. W takim przypadku nie ma zastosowania art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Przepis art. 18a tej ustawy dawał podstawę, aby ponownie orzekając w sprawie odszkodowania uwzględnić kwoty uprzednio wypłacone w ramach tego postępowania. Natomiast po stronie osoby, która otrzymała odszkodowanie, w ogóle nie powstawał obowiązek jego zwrotu. Gdyby przyjąć interpretację organu, to strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, musiałaby w przypadku jego podwyższenia dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Stan taki rodziłby poważne problemy w szczególności w sytuacji, gdyby strona odszkodowanie przyznane na podstawie nieostatecznej decyzji zdążyła już wydatkować. W konsekwencji Sąd wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią powyższe rozważania i przeprowadzą postępowanie, jak również wydadzą rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający dokonanej analizie. Na skutek wniesienia od powyższego wyroku skargi kasacyjnej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania. Stwierdził, że nie jest trafny wywód, jakoby w takiej sytuacji organ ponownie rozpatrujący sprawę o odszkodowanie musiał w decyzji orzekać o kwocie pełnego odszkodowania, zaś jedynie w uzasadnieniu wskazać stronie, że powinna zwrócić poprzednio uzyskaną kwotę odszkodowania. Podzielił prezentowany w judykaturze pogląd, że w takim przypadku wykładnia art. 132 ust. 3a powołanej ustawy nie powinna ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, lecz powinna także uwzględniać aspekty systemowe i celowościowe. Celem tego przepisu jest unormowanie przypadku, w którym odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie poddanej kontroli Sądu pierwszej instancji. Chodziło w niej o to, że ustalone na nowo odszkodowanie przewyższyło uprzednio przyznaną kwotę z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Proponowana wykładnia art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami niweczyłaby sens poprzednio obowiązującego art.18a specustawy drogowej, stosowanego tylko wówczas, gdy nie było sporu co do konieczności wypłaty odszkodowania, ale strona kwestionowała jego wysokość. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i w rozpatrywanej sprawie zostało wypłacone w toku postępowania (przed uzyskaniem przez decyzję odszkodowawczą cechy ostateczności) w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która – jako należna – przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Po zwrocie akt do organu pierwszej instancji, Wojewoda [...] zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego dotyczącego wartości spornych nieruchomości. Sporządzony [...] maja 2014 r. operat szacunkowy ustalił wartość rynkową działek nr [...], [...] i [...] na kwotę 39.114,-zł. W oparciu o powyższy operat szacunkowy Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 132 ust. 1a, 2 i 3 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), orzekł o ustaleniu wartości rzeczonej nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość na rzecz D.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości – na kwotę 39.114,-zł (pkt 1 i 2 decyzji) oraz zobowiązał D. F. do zwrotu odszkodowania na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. w wysokości 36.674,-zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na ponowne ustalenia faktyczne co do przeznaczenia spornych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz dokonał oceny sporządzonego [...] maja 2014 r. operatu szacunkowego. Uznał, że przedmiotowy operat szacunkowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził, że wobec faktu, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dotychczas wypłacił D. F. kwotę 75.788,-zł tytułem odszkodowania za przejęte pod budowę obwodnicy wskazane powyżej działki, zobowiązanie uprzedniego właściciela do zwrotu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. kwoty 36.674,-zł, stanowiącej różnicę między odszkodowaniem ustalonym a wypłaconym, jest zasadne. Decyzja Wojewody z [...] lipca 2014 r. stała się przedmiotem odwołania wniesionego przez D. F. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. i w pkt 1 orzekł o ustaleniu na rzecz D. F. odszkodowania w wysokości 39.114,-zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, natomiast w pkt 2 orzekł o zaliczeniu na poczet kwoty odszkodowania ustalonej w pkt 1, kwoty wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. i decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego D. F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] maja 2014 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. W.. Autor operatu szacunkowego ustalił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] grudnia 1999 r. nr [...], przedmiotowe działki są położone na terenie oznaczonym jako grunty rolne, w obszarze B. Parku Narodowego. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na rynku lokalnym oraz regionalnym brak jest transakcji nieruchomości drogowych porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. Z tego względu do celów wyceny przeprowadził szczegółową analizę cen gruntów rolnych jako przeważających wśród gruntów przyległych oraz przyjął, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Skutkowało to zwiększeniem uzyskanej wartości o 50%. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Ponadto Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że zasadność zaliczenia na poczet kwoty odszkodowania ustalonej w pkt 1 tej decyzji kwoty uprzednio wypłaconej została przesądzona w wiążącym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12 wydanym w tej sprawie. Wyjaśnił również, że w sprawie brak było podstawy prawnej do zobowiązania D. F. w drodze decyzji administracyjnej do zwrotu części uprzednio wypłaconego odszkodowania. Obowiązek zwrotu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwoty odszkodowania nie ma charakteru administracyjnego. Powyższa decyzja Ministra z [...] marca 2015 r. stała się przedmiotem skargi D. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie, wskazując, że ostatnio przyznane odszkodowanie jest zbyt niskie, a operat szacunkowy został wadliwie sporządzony. Zawiera on transakcje z lat 2013-2014, które dotyczą gruntów rolnych położonych w znacznej odległości od drogi krajowej. W ocenie skarżącego, poprzednio przyznane mu odszkodowanie było ustalone w prawidłowej wysokości. Dodatkowo na etapie postępowania sądowego złożył do akt nowy operat szacunkowy z [...] sierpnia 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. K., na okoliczność wartości przejętej pod obwodnicę nieruchomości, z którego wynika, że sporne działki oszacowano na kwotę 83.600,-zł. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1431/15 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 9 marca 2015 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że skarga jest zasadna, choć nie z powodów wskazywanych przez skarżącego. W uzasadnieniu wyroku podał, że niniejsza sprawa była już wcześniej rozpoznana przez ten Sąd – wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12 oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego orzeczenia. Oznacza to, że przy rozpoznaniu skargi przez Sąd obecnie orzekający ma zastosowanie regulacja określona w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tą normą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10). Sąd, rozważając zakres problematyki będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy zauważył, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc do Sądu skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., nie kwestionował wysokości ustalonego odszkodowania w oparciu o poprzednio sporządzony operat szacunkowy. Spór, co potwierdzają wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych obu instancji oraz treść skargi w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1996/11, koncentrował się jedynie na wypłacie przyznanego odszkodowania, a mianowicie kwestii, czy dopuszczalne było zobowiązanie inwestora do wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy cała kwota ustalona decyzją została już D. F. wypłacona. Sądy stanęły na jednoznacznym stanowisku, że nie może dojść do ponownej wypłaty tego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ winien w decyzji określić kwotę odszkodowania, uwzględniając kwotę już wypłaconą. W konsekwencji, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że przedmiotem sporu między stronami przy poprzedniej sprawie sądowej był jedynie pkt 3 decyzji z [...] listopada 2010 r. Co prawda Sąd ten wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11 uchylił zaskarżoną decyzję w całości, nie zaś w zakwestionowanej części, niemniej jednak przedmiotem sprawy w istocie była jedynie kwestia zaliczenia wypłaconych kwot na poczet obecnie przyznanego odszkodowania. W żadnym zakresie wysokość odszkodowania nie była przez zobowiązanego podważana, jak również Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów odnośnie tej części rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wprawdzie formalnie w tym zakresie nie istnieje powaga rzeczy osądzonej, to jednak nie może ujść uwadze, że w istocie kwestia wysokości odszkodowania została już przesądzona w aspekcie materialnym w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Jedynym zadaniem organu, po zwrocie akt na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12, powinno było być odmienne rozstrzygnięcie co do wypłaty przyznanego D. F. odszkodowania, tak jak uczynił to organ w obecnie zaskarżonej decyzji. Zasadnie stwierdził, że organ zalicza na poczet ustalonego odszkodowania kwoty wypłacone na jego rzecz w oparciu o poprzednie decyzje ustalające odszkodowanie. W świetle wywodów prawnych i zaleceń wydanych przez sądy administracyjne, którymi związany był organ, jak również obecnie rozpoznający sprawę Sąd – zakres sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia dotyczył wyłącznie kwestii sformułowania wypłaty przyznanego odszkodowania. W sposób odmienny kształtowałaby się sytuacja procesowa w tej sprawie gdyby skarżący lub sąd z urzędu zakwestionowali wysokość odszkodowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ bezzasadnie zlecił sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego. Jedynym jego obowiązkiem było prawidłowe sformułowanie zagadnienia wypłaty odszkodowania, a nie prowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, co wiązało się z koniecznością sporządzenia następnego w sprawie operatu szacunkowego. Organ odwoławczy dopuścił się zatem naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę zastosuje art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ale ustalając odszkodowanie oprze się na poprzednio sporządzonym operacie szacunkowym będącym podstawą orzekania przez organ w dniu 25 sierpnia 2011 r. Od powyższego wyroku Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 840/16 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1431/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązkiem organu ponownie przeprowadzającego postępowanie było w istocie ponowne ustalenie wysokości należnego D. F. odszkodowania przy uwzględnieniu kwot już mu uprzednio z tego tytułu wypłaconych. Mając zaś na uwadze regulację zawartą w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z której wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a także fakt, że może być on wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego – organ był zobowiązany do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia na piśmie nowej opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w rozpoznawanej sprawie uczynił. Poprzedni operat szacunkowy, będący podstawą wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 2010 r., nie mógł bowiem być już wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, ponieważ od jego sporządzenia upłynęło 12 miesięcy i nie dokonano potwierdzenia jego aktualności. W rozpoznawanej sprawie wykorzystanie operatu szacunkowego w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza bowiem ustalenie odszkodowania, a skoro w wyniku uchylenia decyzji organów obu instancji odszkodowanie nie zostało ostatecznie ustalone, należało je ustalić na podstawie ponownej wyceny spełniającej wymagania określone w tym przepisie. Błędne było bowiem przyjęcie, że mimo uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny [wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11] decyzji organów obu instancji należało uznać, że przedmiotem sprawy była jedynie kwestia zaliczenia wypłaconych kwot na poczet przyznanego odszkodowania, gdyż zagadnienie wysokości odszkodowania było już przesądzone w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. i to w sytuacji, gdy decyzja ta została wyrokiem tegoż Sądu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11 w całości uchylona. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12, nie zawarł żadnego stwierdzenia, które wskazywałoby – z uwagi na charakter rozstrzygnięcia polegający na uchyleniu decyzji w całości – na brak możliwości sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego i weryfikacji wysokości ustalonego odszkodowania. Stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wyżej wyroku dotyczące "wydania nowej decyzji odszkodowawczej" wskazywało więc na przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, w tym sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 421). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05 (LEX nr 187499, również dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od ocen prawnych wyrażonych w wyżej przywołanym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/11 i uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12 i z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 840/16. Oznacza to, że dalsze rozważania co do legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w wymienionych wyrokach stanowiska Sądu pierwszej instancji i sądu kasacyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12 skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od powyższego wyroku oddalił. Przedstawiony sposób rozstrzygnięcia sprawy oznaczał wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji obejmujących ustalenie odszkodowania na rzecz D. F., jak i kwestię związaną z jego wypłatą, w tym zagadnienie zaliczenia wypłaconych mu kwot na poczet przyznanego odszkodowania. Nastąpił powrót sprawy do Wojewody [...], który był obowiązany ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w powołanych wyrokach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11 wskazał, że wykonanie nieostatecznej decyzji odszkodowawczej i wypłacenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwoty przyznanego pierwotnie odszkodowania obligowało wyłącznie do zapłaty różnicy, a nie ponownego wykonania zobowiązania w całości. A zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nie mogą pominąć faktu, że część kwoty odszkodowania została już wypłacona, brak jest bowiem podstawy prawnej do ponownego wypłacania całej kwoty odszkodowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12 stwierdził m.in., że organ właściwy do ustalenia na nowo odszkodowania winien w decyzji określić kwotę tego odszkodowania, uwzględniając kwotę już wypłaconą. Organ ma nie tylko uprawnienie, lecz obowiązek zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i tak jak w rozpatrywanej sprawie zostało wypłacone w toku postępowania (tj. przed uzyskaniem przez decyzję odszkodowawczą waloru ostateczności) w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która – jako należna – przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości nie może być w żaden sposób modyfikowane ustaleniami zawartymi w jej uzasadnieniu, ponieważ uzasadnienie służy jedynie wyjaśnieniu motywów prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast w wyroku z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 840/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że obowiązkiem organu ponownie przeprowadzającego postępowanie było w istocie ponowne ustalenie wysokości należnego skarżącemu odszkodowania przy uwzględnieniu kwot już mu uprzednio z tego tytułu wypłaconych. Mając zaś na uwadze regulację zawartą w art. 156 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z której wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a także fakt, iż może być on wykorzystywany po upływie tego okresu w przypadku potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego – organ był zobowiązany do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia na piśmie nowej opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w rozpoznawanej sprawie uczynił. Poprzedni operat szacunkowy, będący podstawą wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 2010 r., nie mógł bowiem być już wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, ponieważ od jego sporządzenia upłynęło 12 miesięcy i nie dokonano potwierdzenia jego aktualności. W rozpoznawanej sprawie wykorzystanie operatu szacunkowego w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. oznacza bowiem ustalenie odszkodowania, a skoro w wyniku uchylenia decyzji organów obu instancji odszkodowanie nie zostało ostatecznie ustalone, należało je ustalić na podstawie ponownej wyceny spełniającej wymagania określone w tym przepisie". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie więc wskazał, że należy na nowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym sporządzić nowy operat szacunkowy, zaś ustaleniem tym organ był związany, na mocy przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w świetle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie – i do którego się zastosował. Wojewoda [...] zlecił bowiem sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który został opracowany w dniu [...] maja 2014 r. i który legł u podstaw zaskarżonej w sprawie decyzji. Gdyby organ administracyjny uchybił temu przepisowi skutkowałoby to koniecznością – w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi – uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być bowiem konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Z powołanego przepisu art. 153 wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 powołanej ustawy może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z wymienionych wyżej sytuacji. Oznacza to, że Sąd kontrolując inkryminowaną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/11 i w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12 i z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 840/16, wydanych w tej sprawie. Wskazany anturaż dowodzi, że w sprawie organ uczynił zadość wskazaniom wynikającym z powyższych wyroków sądów administracyjnych, sporządzony został nowy operat szacunkowy w dniu [...] maja 2014 r., na podstawie którego Minister ponownie ustalił wysokość należnego skarżącemu odszkodowania, uwzględniając kwoty już mu uprzednio z tego tytułu wypłacone. Zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem. Organ ten dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. W swojej decyzji przedstawił w sposób szczegółowy, dlaczego uznał wartość dowodową tej opinii. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 kpa. Rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia to jednak organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). W konsekwencji, organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 kpa samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15 i z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2387/15 i powołane tam orzecznictwo – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak, aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania, a także przeprowadzone działania matematyczne i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, jak i organy administracji oraz sąd kontrolujący. Należy w tym miejscu wskazać również na konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.). Stąd też podważenie metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego (metody wyceny, prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania, ustalonego zakresu i trendu czasowego wynikającego z analizy rynku nieruchomości) powinno nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie tego przepisu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można też uznać operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2015 r. przedłożonego przez stronę na etapie postępowania sądowego za opinię biegłego. Ponieważ operat taki nie został sporządzony na etapie postępowania administracyjnego jako dowód przeprowadzony przed organem w sprawie i w świetle art. 84 kpa nie ma waloru dowodu z opinii biegłego. Operat taki ma wyłącznie cechy dokumentu prywatnego. Gdyby zaś Sąd dokonał jego oceny, byłaby ona równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. W myśl bowiem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt administracyjnych sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z opinii biegłego, czy też orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt administracyjnych sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, a także wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2342/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Dodać należy, że złożony przez skarżącego operat szacunkowy z [...] sierpnia 2015 r. nie był elementem materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji publicznej, a co więcej nie był on im nawet znany, gdyż złożony został dopiero na etapie postępowania sądowego. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena – kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regulacja zawarta w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Strona mogła to uczynić na etapie postępowania prowadzonego przez organy administracyjne. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie powołanego art. 106 § 3 jest jedynie ocena, czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dodać także należy, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Jeżeli więc skarżący odmiennie niż organ uważa, że wobec zaistniałych rozbieżności w wycenie nieruchomości – w sporządzonym na zlecenie Wojewody i przyjętym jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania operacie szacunkowym – istnieją nieprawidłowości w zakresie przyjętego warsztatu technicznego rzeczoznawcy, sposobu wyceny nieruchomości, zastosowanych lub też niezastosowanych w nim kryteriów wyceny tej nieruchomości, to miał możliwość zwrócenia się, stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości, do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada wyłączną kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości. W świetle normatywnej treści tego przepisu ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Zarzut skarżącego, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone nie został więc podzielony przez Sąd, ponieważ w ocenie składu orzekającego skarżący skutecznie nie podważył wartości dowodowej operatu szacunkowego. Wskazać należy, że kwota określona przez biegłego nie musi być identyczna do wartości oczekiwanej i uznawanej za słuszną przez skarżącego. Należy tu wskazać, że pojęcie słusznego odszkodowania było przedmiotem wielu wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, LEX nr 25205). Trybunał zaznaczał jednak wielokrotnie, że wymóg "słusznego odszkodowania", do którego odwołuje się art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nie oznacza odszkodowania pełnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (LEX nr 121570) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości prawa własności. Odszkodowanie zatem nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m.in. również utracone korzyści, koszty ewentualnej przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. W przypadku jednak nieruchomości wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wartością nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje ustalenie odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma bowiem za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadać powinno wartości utraconych praw. W myśl art. 134 ust. 1 i 2 tej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości ustalona w opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą – według art. 151 ust. 1 tej ustawy – stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia, a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". Problematyką tą zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który w powołanym wyroku o sygn. akt SK 11/02 stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne nieraz może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego zaś wynika, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Odszkodowanie obejmuje zatem jedynie wartość utraconego prawa. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie to ma zrekompensować utratę posiadanego prawa i w takim rozumieniu należy traktować jako słuszne odszkodowanie, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie słusznego odszkodowania nie jest więc równoznaczne z odszkodowaniem pełnym. Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 2003 r., sygn. akt K 20/02 (LEX nr 80984) "(...) nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokryciem szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium "słuszności", co nie oznacza, że musi być ona "pełna". Odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne". Zdaniem Trybunału odszkodowanie powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r., sygn. akt K 2/90, LEX nr 25207). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, LEX nr 25374). W tym stanie sprawy, uwzględniając przedstawione zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1996/11, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12 i z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 840/16, wydanych w tej sprawie, oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, które przez organ administracji zostały wypełnione, Sąd ten orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.