II SA/Ol 267/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. A. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 14 lutego 2018 r., nr 22/2018 Wójta Gminy, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i pkt. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz.U z 2017 r., poz. 862 ze zm., dalej jako: "u.d.k.") oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2018 r, poz.108 ze zm.), po zasięgnięciu opinii: stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury (dalej też jako: "GOK"), odwołał J. A. (dalej jako: "skarżący", "dyrektor") ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury z dniem 14 lutego 2018 r., z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i odstąpienia od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu działania instytucji kultury z dnia 20 lipca 2017 r., o której mowa w art. 15 ust. 5 u.d.k. W uzasadnieniu organ wykonawczy gminy wskazał, że skarżący pełniąc funkcję dyrektora GOK dopuścił się rażącego naruszenia art. 248 ust. 2 oraz art. 249 ust. 2 w zw. z art. 30 i 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1537 ze zm., dalej jako: "u.f.p.") w korelacji z art. 17 u.d.k. w zw. z § 6 ust. 1 statutu GOK i § 2 ust. 1 i 3 umowy z dnia 20 lipca 2017 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wymogiem art. 27 ust. 3 u.d.k. podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora (art. 27 ust. 4 u.f.p.). Zgodnie z art. 248 ust. 2 u.f.p., który określa ustawowe procedury opracowania projektów planów finansowych – podległe jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Wójt podał, że pismem z dnia 21 listopada 2017r. skarżący został poproszony o opracowanie przedmiotowego planu finansowego kierowanej jednostki, dostosowanego do projektu budżetu gminy. Wójt zauważył, że projekt takiego planu finansowego, w przypadku nieuchwalenia przez Radę Gminy budżetu do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, stanowi podstawę gospodarki finansowej instytucji kultury od 1 stycznia roku budżetowego. W wyznaczonym terminie skarżący nie wykonał ustawowego obowiązku, odmawiając wprost sporządzenia planu finansowego dostosowanego do wysokości dotacji organizatora. W ocenie Wójta doszło do złamania normy § 2 ust. 8 statutu GOK, który stanowi, że dyrektor przedkłada organizatorowi plany działalności oraz plany finansowe na dany rok. Czynności tych dyrektor dokonuje z mocy zapisów statutu niezwłocznie oraz bez konieczności uprzedniego wezwania. Podniesiono, że brak wiedzy organizatora o wysokości i rodzaju planowanych kosztów działalności GOK, w kontekście uprzedniego niedostosowania projektu planu do wysokości dotacji organizatora, wzbudziło uzasadnione wątpliwości organizatora co do zgodności z prawem wydatkowania dotacji, jaką GOK otrzymuje z budżetu gminy. Wójt powołał się na stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 31 stycznia 2018r., która wskazała, że działania dyrektora instytucji kultury, polegające na zaniechaniu wykonania obowiązku przedłożenia organizatorowi projektu planu finansowego dostosowanego do wysokości dotacji organizatora w terminach określonych przez rygorystyczne przepisy dotyczące reżimu wydatkowania środków publicznych w randze ustawy i rozporządzenia, stanowią istotne naruszenie przepisów prawa oraz ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Wójt podkreślił, że dopiero na skutek tego stanowiska RIO i kolejnego wezwania organu z dnia 6 lutego 2018r., w dniu 7 lutego 2018r. skarżący przekazał organizatorowi plan finansowy GOK na rok 2018 dostosowany do wysokości dotacji organizatora. Przy czym przedłożony plan wskazywał zerowe kwoty kosztów zakupu energii elektrycznej, gazu, opału, zużycia wody i odprowadzania ścieków oraz usług komunalnych (nieczystości stałych), podczas gdy GOK posiadał zawarte na rok 2018 umowy na zakup energii elektrycznej i zakup gazu. Zdaniem Wójta taka konstrukcja planu finansowego stanowi rażące naruszenie przez skarżącego art. 249 ust. 2 w zw. z art. 30 i 31 u.f.p., które nakazują uwzględnić koszty związane z zakupem towarów i usług. Art. 31 pkt. 3 lit. c nakłada obowiązek ujęcia w planie finansowym kosztów usług na dostawę mediów, tj. m.in. energii elektrycznej, czy gazu. Zaplanowane koszty muszą zakładać wartości realne. Nie mogą zakładać wydatków na poziomie zero. Organ zaznaczył, że GOK zobowiązany jest, jak każdy inny odbiorca usług komunalnych, do ponoszenia kosztów zużycia wody, odprowadzania ścieków i wywozu nieczystości. Wójt Gminy dostrzegł, że art. 27 ust. 1 u.d.k. nakłada na dyrektora obowiązek prowadzenia w ramach posiadanych środków efektywnej gospodarki, tj. planowania kosztów tak, aby zaspokajały w pierwszej kolejności podstawowe potrzeby instytucji. Dostawa podstawowych mediów takich jak energia elektryczna czy gaz są wydatkami niezbędnymi dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania kierowanej instytucji. Dla porównania Wójt podał, że plan finansowy GOK na rok 2017 przewidywał koszty zakupu ww. usług w kwotach: zakup energii elektrycznej – 17.850 zł; zakup gazu – 28.680 zł; zakup opału – 24.000 zł; koszty zużycia wody i odprowadzania ścieków – 2.500 zł; wywóz nieczystości stałych – 3.255 zł. Wójt wskazał też, że przygotowany przez skarżącego w październiku 2017r. projekt planu finansowego przewidywał koszty zakupu wymienionych usług. Wójt zauważył, że projekt ten przygotowany został przed wszczęciem ustawowej procedury opracowywania projektów planów finansowych i nie mógł być zgodny z projektem budżetu, gdyż takowy jeszcze nie istniał i automatycznie dokument nazwany jako projekt planu finansowego instytucji kultury nie mógł być dostosowany do wysokości dotacji organizatora i w konsekwencji nie był projektem planu finansowego. Organ wywiódł, że przedstawione działanie skarżącego wyczerpuje znamiona art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zaciąganie bowiem zobowiązań finansowych w wypadku, gdy plan finansowy przewiduje wydatki na daną usługę lub towar w wysokości 0 zł, jest zaciągnięciem zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych może wydatkować środki tylko do wysokości kwot określonych w planie finansowym i to na ten konkretny rodzaj wydatku (kosztu). Skoro dyrektor w planie finansowym na zakup ww. usług zaplanował kwoty 0,00 zł, oznacza to, że nie może wydatkować środków na zakup ww. usług. Jednocześnie zawierając umowy na dostawę energii czy gazu i korzystając z tych mediów zaciągnął zobowiązania na kwoty wyższe niż 0,00 zł. O powyższym naruszeniu Wójt zawiadomił Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Następnie Wójt Gminy wskazał na naruszenie przez skarżącego art. 29 ust. 1 pkt. 2 i 3 u.d.k., który stanowi, że instytucja kultury tworzy fundusz rezerwowy z zysku netto za poprzedni rok obrotowy. Stwierdził, iż dyrektor zgłaszając różne nieprawidłowości w zakresie prowadzenia księgowości i wskazując na zobowiązania i straty z poprzednich lat, zaniechał ustalenia czy zaistniały przesłanki do stworzenia funduszu rezerwowego instytucji kultury, z którego pokrywa się ewentualne straty. Organ wykonawczy gminy za istotne naruszenie prawa przez dyrektora uznał również zaniechanie złożenia sprawozdań RB-Z, RB-N, RB-UN za IV kwartał 2017 r. Podał, że obowiązek złożenia ww. sprawozdań organizatorowi wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Termin złożenia ww. sprawdzań za rok 2017 upłynął w dniu 6 lutego 2018 r. Obowiązek nie został wykonany przez dyrektora GOK. W dniu 13 lutego 2018 r., tj. po upływie terminu wyznaczonego przepisem, dyrektor przekazał organizatorowi sprawozdanie RB-N, jednakże nie sporządził sprawozdania RB-Z. Zgodnie z § 6 ust. 3 sprawozdań RB-UZ i RB-UN nie sporządza się, jeśli jednostka nie posiada należności lub zobowiązań podlegających wykazaniu w tych sprawozdaniach. Sprawozdania RB-Z i RB-N należy sporządzić bezwzględnie, nawet jeśli wykazują wartość zero. Wójt Gminy stwierdził, że skarżący w sposób rażący złamał ciążące na nim obowiązki związane z umożliwieniem przeprowadzenia kontroli instytucji kultury przez organizatora. W sposób istotny utrudniał wszczęcie, a później przeprowadzenie kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy oraz uniemożliwił przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu Gminy dla GOK na lata budżetowe 2016 i 2017 przez organ wykonawczy gminy. Wójt podał, że dyrektora GOK poinformowano z trzydniowym wyprzedzeniem o zaplanowanej na dzień 10 października 2017 kontroli przez Komisję Rewizyjną. Jednak skarżący nie wyraził zgody, twierdząc, że trwa inna kontrola, ale nie podał jaka. W dniu zamierzonej kontroli siedziba GOK była zamknięta i kontrola nie została rozpoczęta, nie można było tym samym stwierdzić, czy faktycznie w GOK trwa kontrola i jakiej instytucji. Pismem z dnia 17 października 2017r. Komisja Rewizyjna wyznaczyła kolejny termin kontroli na dzień 24 października 2017r. Wezwano skarżącego do zgodnego z prawem zachowania. Wskazano, że zakaz jednoczesnego prowadzenia dwóch lub więcej kontroli w tym samym podmiocie wynika z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i dotyczy tylko przedsiębiorców. Ostatecznie Komisja Rewizyjna przeprowadziła kontrolę, przy czym Wójt zanegował wyjaśnienia skarżącego, który usprawiedliwiał nieobecność w dniu 10 października 2017 r. koniecznością składania wyjaśnień w Państwowej Inspekcji Pracy. Zauważył, że zgodnie z § 2 ust. 3 umowy z dnia 20 lipca 2017r. na czas nieobecności dyrektor jest zobowiązany wyznaczyć osobę zastępującą. Dalej Wójt argumentował, że z informacji podanych przez Przewodniczącą Komisji Rewizyjnej wynika, że w czasie trwania kontroli skarżący odmawiał udostepnienia dokumentacji, odmawiał udzielenia informacji i wyjaśnień na temat zestawienia wydatków poniesionych przez GOK na obchody 140 rocznicy "[...]", odmówił udostepnienia listy obecności pracowników GOK oraz odmówił udostępnienia kopii kart urlopowych twierdząc, że Komisja nie ma prawa kontrolować, kiedy dyrektor GOK przebywał na urlopie. Wójt opisał także działania podjęte w celu przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej GOK z 2016 i 2017 r. Podał, że do czasu zakończenia kontroli w dniu 12 grudnia 2017 r. skarżący nie przekazał kontrolującemu żadnych wymaganych informacji objętych kontrolą. Skarżący nie reagował ani na ustne, ani na pisemne wezwania kontrolującego do umożliwienia przeprowadzenia kontroli. Wskazano, że obowiązki dyrektora GOK w związku z kontrolą i nadzorem ze strony organizatora wynikają zarówno z art. 18a ust. 1 u.s.g., jak również ze statutu Gminy (przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XLV/458/2014 z dnia 24 czerwca 2014 r.), tj. § 72 ust. 1, § 76 ust. 1, § 78 ust. 2, § 80, § 83 oraz statutu GOK - § 13 ust. 2 i 3 i §14 (uchwała Nr XII/103/2011 Rady Gminy z dnia 27 października 2011 r.), a także z umowy z dnia 20 lipca 2017 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury - § 2 pkt 9 oraz programu działania instytucji kultury. Dalej Wójt Gminy zarzucił skarżącemu, że wbrew postanowieniom § 13 ust. 3 statutu GOK oraz § 2 ust. 8 umowy z dnia 20 lipca 2017 r., zaniechał przekazywania organizatorowi kwartalnych sprawozdań z realizacji planu działalności instytucji kultury. Organ podał, że działając w oparciu o § 2 ust. 6 pkt 3 umowy z dnia 20 lipca 2017 r. zwrócił się do skarżącego o przekazanie informacji dotyczących działalności instytucji kultury wraz z dokumentami je potwierdzającymi. Jednak w zakreślonym terminie skarżący nie udzielił żądanych informacji i nie przekazał żadnej dokumentacji. Natomiast wniósł pismo, domagając się doprecyzowania podstaw prawnych żądania. Tym samym, zdaniem organu, dyrektor odstąpił od realizacji § 2 ust. 6 pkt 3 umowy z dnia 20 lipca 2017 r., który przewiduje obowiązek udzielenia wszelkich informacji dotyczących działalności instytucji na żądanie organizatora. Zdaniem Wójta skarżący złamał swoim postępowaniem także wynikający z § 7 umowy obowiązek współdziałania z organizatorem w dobrej wierze i poszanowania słusznych interesów organizatora. Wójt wytknął również skarżącemu, że po zakończonej w dniu 10 października 2017r. kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, nie tylko niezwłocznie, ale w ogóle nie przekazał organizatorowi kopii wyników tej kontroli, czym naruszył § 2 ust. 6 pkt 1 umowy z dnia 20 lipca 2017r. Wskazano, że z naruszeniem art. 13 ust. 3 u.d.k. skarżący zaniechał nadania regulaminu organizacyjnego GOK odzwierciedlającego aktualną strukturę GOK z uwzględnieniem wymaganej prawem procedury, mimo wskazań Komisji Rewizyjnej w protokole kontroli, który został doręczony skarżącemu w dniu 16 listopada 2017 r. Wójt wskazał, że kolejnym istotnym naruszeniem prawa oraz umowy z dnia 20 lipca 2017r. jest niezapewnienie przez skarżącego jako dyrektora GOK realizacji przez GOK działalności statutowej w zakresie promocji lokalnych wydarzeń kulturalnych oraz promocji Gminy w okresie przygotowania oraz w czasie odbywających się w dniu 10 września 2017r. uroczystości obchodów 140 rocznicy "[...]" oraz 50-lecia koronacji obrazu "[...]", tj. najważniejszego lokalnego wydarzenia kulturalnego w 2017 r. o wydźwięku co najmniej ogólnokrajowym. Wójt wskazał na zapisy statutu GOK oraz fragmenty umowy, które zobowiązywały dyrektora GOK do organizacji i promocji lokalnych wydarzeń kulturalnych oraz do promocji Gminy w związku z tymi wydarzeniami i w czasie ich trwania. Podkreślono, że w obchodach rocznicy uczestniczyli przedstawiciele władz państwowych i samorządowych oraz pielgrzymi z całego kraju. Natomiast GOK podjął nieliczne, wręcz sporadyczne działania. Przed dniem 10 września 2017r. na stronach GOK nie pojawiły się informacje dotyczące obchodów rocznicy, planu uroczystości, czy informacje na temat organizacji ruchu w dniu obchodów, pomimo że GOK prowadzi Punkt Informacji Turystycznej. Na stronach GOK pojawiły się dopiero relacje z obchodów zamieszczone już po ich zakończeniu (fotoreportaż). Wójt zauważył, że brak zaangażowania GOK w przygotowanie i promocję obchodów rocznicy i gminy G. potwierdziła również Komisja Rewizyjna w protokole z kontroli. Ustalono, że w okresie obchodów GOK nie wydał z magazynu żadnych materiałów na rzecz promocji Gminy. Wójt uznał, że GOK realizował tylko jedną pozycję związaną z obchodami – stworzenie kanonu ikony A, która została wręczona Wojewodzie, który następnie wręczył ją Prezydentowi RP. Finalnie zatem działanie to nie posłużyło promocji gminy A. Wójt zakwestionował legalność rozdysponowania ikony, wskazał, że dyrektor nie wykazał umocowania ku temu. Wójt stwierdził, że na brak działań GOK w okresie bezpośrednio poprzedzającym obchody przyczyniła się dodatkowo nieobecność skarżącego w okresie od 22 sierpnia do 13 września 2017 r. z powodu urlopu przerwanego zwolnieniem lekarskim oraz brak właściwego wyznaczenia osoby zastępującej dyrektora. Podkreślono, że wbrew postanowieniom art. 17 u.d.k., § 6 ust. 1 statutu GOK i § 2 pkt 3 umowy z dnia 20 lipca 2017r. skarżący nie wskazał osoby upoważnionej do zastępowania dyrektora w czasie jego nieobecności i nie określił zakresu upoważnienia. Wskazano, że umowa z dnia 20 lipca 2017 r. dla skutecznego wyznaczenia osoby zastępującej dyrektora wymaga nie tylko personalnego wskazania zastępcy, lecz również określenie zakresu upoważnienia. Osoba zastępująca dyrektora może działać wyłącznie w zakresie udzielonego jej upoważnienia (§ 2 ust. 3 umowy z dnia 20 lipca 2017 r.). Wójt wyjaśnił, że obowiązujący w GOK system zastępstw, wprowadzony zarządzeniem ówczesnego dyrektora z dnia 31 grudnia 2013 r. wskazuje, że dyrektora w czasie jego nieobecności zastępuje główny księgowy. Regulacja powyższa jest niezgodna z art. 53 ust.1 w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 68 u.f.p. Wyznaczenie do zastępowania kierownika jednostki głównego księgowego pozbawia jednostkę kontroli zarządczej w sferze finansowej. Czynności w zakresie finansów oraz czynności kontroli nad nimi wykonuje bowiem ta sama osoba. Z art. 54 ust. 3,4,5 i 6 u.f.p. wynika, że dokumenty oraz decyzje związane z zatwierdzaniem operacji gospodarczych muszą podpisywać pracownik właściwy rzeczowo, główny księgowy i kierownik jednostki. W sytuacji powierzenia zastępstwa głównemu księgowemu występowałby on w dwojakiej roli kierownika i głównego księgowego, co jest niedopuszczalne. Organ podał, że główna księgowa GOK zaprzeczyła, aby na czas nieobecności dyrektora w dniach 22.08-13.09.2017 r. została przez niego wyznaczona, jako osoba do zastępowania dyrektora i aby dyrektor ustalił zakres upoważnienia do zastępowania. Zaś z notatek służbowych pracowników urzędu gminy w A wynika, że kontaktowali się z GOK. Pracownica GOK pani J. G. poinformowała, że z uwagi na urlop dyrektora i niewyznaczenie osoby do zastępowania dyrektora brak jest w Gminnym Ośrodku Kultury osoby upoważnionej do kierowania ośrodkiem i podejmowania decyzji oraz że GOK nie prowadzi przygotowań do promocji ani samej promocji Gminy A w okresie obchodów rocznicy objawień A. Wójt wywiódł, że dyrektor GOK kieruje działalnością ośrodka i reprezentuje go na zewnątrz. Do obowiązków dyrektora wynikających z powyższego zakresu należy zapewnienie ciągłości i prawidłowości działania GOK, w tym poprzez kierowanie, wydawanie poleceń, sprawowanie nadzoru i kontroli nad pracownikami oraz działalnością ośrodka. Dyrektor jest zobowiązany do zapewnienia ciągłości i prawidłowości działania ośrodka również na czas swojej nieobecności. Dokonuje się to poprzez wyznaczenie osoby zastępującej dyrektora w czasie jego nieobecności i określenie stosownym upoważnieniem zakresu uprawnień osoby wyznaczonej. Organ wykonawczy gminy podniósł również, iż z ustaleń kontroli Komisji Rewizyjnej oraz z dokumentów stanowiących załączniki do protokołu kontroli wynika, iż w czasie nieobecności dyrektora dokonywane były wydatki środków finansowych GOK. Wydatki te dokonane były bez zatwierdzenia osoby decyzyjnej albowiem w tym czasie dyrektor był nieobecny i nie wyznaczył żadnej osoby upoważnionej do kierowania ośrodkiem. Zaś czynności kierownika jednostki i jednocześnie głównego księgowego wykonywała ta sama osoba - główny księgowy, która nadto zaprzeczyła, aby upoważniono ją do zastępowania dyrektora. Zgodnie zaś z art. 68 i 69 u.f.p. zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do kierownika jednostki, m.in. w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów prawa i procedur wewnętrznych. Również z Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (dział II lit. A – Środowisko wewnętrzne, pkt 4 –delegowanie uprawnień) wynika obowiązek delegowania uprawnień dla osób zarządzających lub pracowników do podejmowania decyzji, zwłaszcza tych o bieżącym charakterze. Reasumując, Wójt stwierdził, że skarżący dopuszczając się opisanych naruszeń przepisów prawa oraz odstępując od realizacji umowy z dnia 20 lipca 2017r. dopuścił się co najmniej rażącego niedbalstwa, zaś w części przypadków jego działanie należy uznać za świadome i intencjonalne. Organ skonstatował, że ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie przepisów prawa miało charakter rażący, ciężki lub wielokrotny. Sam fakt naruszenia (choćby jednokrotny) przepisów prawa lub odstąpienia od realizacji umowy jest wystarczającą przesłanką do skutecznego odwołania dyrektora instytucji kultury. Stopień i rodzaj naruszenia przepisów prawa lub umowy wpływa jedynie - zgodnie z art. 70 § 2 i 3 Kodeksu pracy w zw. z art. 15 ust. 7 u.d.k. - na drugi ze skutków odwołania, tj. termin ustania stosunku pracy. Jeśli naruszenie przepisów prawa lub odstąpienie od realizacji umowy ma jednocześnie charakter ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, wówczas stosunek pracy ustaje ze skutkiem natychmiastowym bez zachowania okresu wypowiedzenia. W ocenie organu dyrektor naruszył przepisy prawa i odstąpił od realizacji umowy wielokrotnie, zaś naruszenia i odstąpienia miały charakter ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt. 1 Kodeksu pracy. Dlatego Wójt Gminy odwołał skarżącego z funkcji dyrektora GOK ze skutkiem natychmiastowym, bez zachowania okresu wypowiedzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia, ewentualnie jego uchylenie w związku z rażącym naruszeniem: 1. Przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 15 ust. 1 u.d.k., poprzez zwrócenie się o opinię do stowarzyszeń, które nie są stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi w rozumieniu u.d.k. oraz zaniechanie zasięgnięcia przed odwołaniem z zajmowanego stanowiska opinii Stowarzyszenia A, mimo iż obowiązkiem Wójta Gminy było dokładne ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie Gminy A, które ze stowarzyszeń będzie właściwe do wydania opinii oraz w dalszej kolejności zasięgnięcie ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury; - art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u. d.k., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący dopuścił się naruszania przepisów prawa, jak również doszło do zaniechania realizacji umowy z dnia 20 lipca 2017 r., w sytuacji, gdy przestawione w uzasadnieniu zarządzania okoliczności są nieprawdzie, nie zostało przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, w którym skarżący miałby zagwarantowany udział; 2. Przepisów prawa procesowego: - art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. zasadności odwołania z zajmowanego stanowiska, tym bardziej w sytuacji istnienia negatywnych opinii stowarzyszeń, jak również braku zwrócenia się przez Wójta o opinię do Stowarzyszenia A, gdy tymczasem zebrany w postępowaniu materiał dowodowy powinien być kompletny, a wydanie zarządzenia winno zostać poprzedzone jego dokładnym rozpatrzeniem, czego w przedmiotowej sprawie zaniechano; - art. 107 § 1 k.p.a. polegające na błędnym pouczeniu o przysługującym środku odwoławczym. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z wyszczególnionych dokumentów. W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że postawiony mu przez Wójta Gminy zarzut naruszenia prawa nie może się ostać, gdyż żaden organ kontroli państwowej czy organy nadzoru, o których mowa w art. 86 u.s.g nie sformułował w stosunku do niego zarzutu naruszenia przepisów prawa. Stwierdził, że zarzut rzekomego odstąpienia od realizacji ww. umowy jest fikcyjnym i nie odpowiadającym prawdzie przede wszystkim w odniesieniu do postanowień § 6 ust. 5 umowy, zgodnie z którym odstąpienie od umowy wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności wraz ze wskazaniem przyczyn i terminu odstąpienia. Skarżący wskazał, że fakt odstąpienia od realizacji umowy nie zaistniał ani w formie pisemnej ani w formie ustnej, jak również nie wskazano przyczyn i terminu odstąpienia od realizacji umowy. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, skarżący podniósł, że Wójt Gminy niezgodnie z przepisami zastosował art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, uznając odwołanie za równoczesne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia, gdyż nie zaistniały przesłanki w postaci bezprawności jego zachowania, naruszenia albo zagrożenia interesów pracodawcy i zawinienia obejmującego zarówno winę umyślną, jak i rażące niedbalstwo, które muszą wystąpić łącznie. Samo zagrożenie lub naruszenie interesów pracodawcy nie może uzasadniać rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia w trybie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Podobnie, nie uzasadnia rozwiązania umowy o pracę w tym trybie sama tylko bezprawność zachowania pracownika. Dopiero łączne wystąpienie wyżej wymienionych trzech elementów składających się na pojęcie "ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych" będzie stanowić uzasadnioną przyczyną rozwiązania z pracownikiem umowy o pracę na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Skarżący wskazał, że został błędnie pouczony o konieczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu, co mogło skutkować uchybieniem przez skarżącego terminowi do wniesienia skargi. Podniósł, że Wójt Gminy celowo i z zamiarem formułował i rozpowszechniał publicznie bezpodstawne zarzuty pod adresem skarżącego, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania i bez wskazania jakichkolwiek nieprawidłowości, a funkcjonowanie oraz działalność GOK poddawana była nieustannej dezorganizacji, paraliżowi organizacyjnemu i finansowemu od początku urzędowania Wójta Gminy, który został wybrany na to stanowisko w przedterminowych wyborach odbytych w dniu 6 sierpnia 2017 r. Skarżący wskazał, że Wójt Gminy ostentacyjnie deklarował i rozgłaszał publicznie na łamach prasy, radio i innych mediach odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora GOK. Zdaniem skarżącego zawarty w uzasadnieniu zarządzenia wywód świadczy o ignorancji i niezrozumieniu istoty samorządowej instytucji kultury, a także o niekompetencji i braku rozumienia przepisów prawa, w tym przepisów u.f.p. Stwierdził, że Wójt nie dostrzega różnicy pomiędzy jednostką budżetową, działającą w oparciu o przepisy u.f.p., a samorządową instytucją kultury, działającą w oparciu o przepisy u.d.k. Skarżący wywiódł, że prowadzenie przez gminę działalności kulturalnej, co należy do jej zadań własnych o charakterze obowiązkowym i zapewnienie na ten cel niezbędnych środków finansowych wynika z przepisów prawa: art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. oraz art. 9 i art. 12 u.d.k. W ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ustawodawca zawarł regulacje organizacyjno-prawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw, w tym również do ustawy o finansach publicznych. Regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący. Skarżący zarzucił, że przypisane mu naruszenia Wójt oparł na analizie materiału dowodowego bliżej nieokreślonego, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 6 u.d.k., który zawiera zamknięty katalog przyczyn odwołania i ma charakter szczególny. Zdaniem skarżącego działania Wójta były zamierzone i rozłożone w czasie, co przeczy jego argumentacji o konieczności natychmiastowego zwolnienia bez zachowania okresu wypowiedzenia. Skarżący wskazał, ze Wójt Gminy zwrócił się o opinię w sprawie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora GOK do 48 stowarzyszeń. Natomiast według wiedzy skarżącego stowarzyszeń, w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.k, działających na terenie gminy A jest mniej. Podał, że nie wszystkie stowarzyszenia udzieliły odpowiedzi, a 4 stowarzyszenia, z którymi współpracował GOK zdecydowanie odmówiły poparcia zamiarów Wójta. W ocenie skarżącego opinie tych 4 stowarzyszeń są miarodajne, a nie pozostałych, z którymi GOK nie współpracował i nie miał żadnych związków. Podał, że organ zaniechał uzyskania opinii od niektórych stowarzyszeń współpracujących z GOK, jak choćby Stowarzyszenie A, które wspólnie z GOK zorganizowało w dniu 13 czerwca 2017r. w siedzibie GOK dla dzieci i młodzieży szkół A spotkanie z uczniami z Osrodka A. Skarżący zauważył, że od września 2013r. pod patronatem tego Stowarzyszenia działa w A (gmina A) integracyjne przedszkole. Skarżący zapewnił, że plany finansowe sporządził w ustawowym terminie, zgodnie z przepisami art. 27 ust. 3 i ust. 4 u.d.k. oraz u.f.p. Oświadczył, że kłamstwem jest, że deklarował odmowę stworzenia planu finansowego dostosowanego do wysokości dotacji organizatora. Nawet, gdyby przyjąć hipotetycznie, że taką deklarację złożył, to zarzut rażącego naruszenia rygoru wynikającego z art. 248 ust. 2 u.f.p. i art. 27 u.d.k. jest niedorzeczny, gdyż przepisy ustawowe regulują stan realny i rzeczywisty, a nie przypuszczenia i domysły. Stwierdził, że Wójt Gminy nie rozróżnia pojęcia planu finansowego w rozumieniu art. 27 ust. 3 u.d.k. od dokumentu analitycznego pod nazwą "Plan Gminnego Ośrodka Kultury w A na 2018 r.". Skarżący argumentował w dalszej kolejności, że instytucja kultury, jako osoba prawna, jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem praw, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków (art. 27 ust.1 u.d.k.). Dyrektor zarządza taką samodzielną instytucją kultury i reprezentuje ją na zewnątrz. W tym kontekście, zdaniem skarżącego, regulowanie kwestii dotyczących zastępstwa dyrektora w przypadku jego nieobecności, składania oświadczeń woli w imieniu ośrodka, czy wreszcie opiniowanie przez organ wykonawczy gminy jego planu finansowego, należy uznać za ingerencję nieznajdującą oparcia w przepisach. Zdaniem skarżącego Wójt Gminy sam sobie zaprzecza przypisując skarżącemu naruszenie art. 17 u.o.p.d.k. w zakresie niewskazania osoby upoważnionej do zastępowania dyrektora w czasie jego nieobecności, wskazując jednocześnie na obowiązujący w GOK system zastępstw, wprowadzony zarządzeniem ówczesnego dyrektora z dnia 31 grudnia 2013 r., zgodnie z którym dyrektora w czasie jego nieobecności zastępuje główny księgowy. Stwierdził, że jeżeli Wójt Gminy zauważył wady prawne w funkcjonowaniu zastępstw to obecnie na stanowisku Dyrektora GOK jest autor tego zarządzenia, który przez 5 lat swojego urzędowania sytemu zastępstw nie zmienił. Skarżący oświadczył, że w czasie gdy był dyrektorem GOK nie miały żadnych naruszeń ustawy o finansach publicznych, gdyż system zatwierdzania i realizowania wydatków był zgodny z ww. ustawą. Również nie upoważniał żadnego z pracowników GOK do zaciągania zobowiązań finansowych, co potwierdziła Główna Księgowa GOK. Skarżący wyjaśnił też, w odpowiedzi na uwagi Wójta gminy dotyczące zatrudnienia przez skarżącego nowych pracowników, że zatrudnienie nowych pracowników następowało w miejsce pracowników, którzy odeszli, a ogólny stan zatrudnienia uległ zmniejszeniu o 1 pracownika. W wyniku zmian kadrowych skutek finansowy był odwrotny od tego, który Wójt podał w uzasadnieniu zarządzenia. Skarżący stwierdził, że manipulacją są wnioski Wójta, jakie ten wyciągną wobec przekazanego planu finansowego GOK na 2018 r. Wyjaśnił, że w dniu 7 lutego 2018 r. przekazał Wójtowi "Plan GOK w A na 2018 r.", a nie plan finansowy GOK, o którym mowa w art. 27 ust. 3 u.d.k. i u.f.p. Planem tym pragnął zwrócić uwagę Wójta na fakt, iż prowadzenie przez gminę działalności kulturalnej należy do jej zadań własnych o charakterze obowiązkowym i zapewnienia na ten cel niezbędnych środków finansowych, co wynika wprost z przepisów prawa określonych w art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. i przede wszystkim w art. 9 i art. 12 u.d.k. Zgodnie z art. 12 tej ustawy, który stanowi, że to organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Wobec obniżenia w projekcie budżetu gminy na 2018 r. jak i w uchwale budżetowej na 2018 rok kwoty dotacji podmiotowej dla GOK w porównaniu do 4 poprzednich lat (zmniejszonej o 100 tys. zł), zwracał uwagę na to, że zmniejszenie kwoty dotacji podmiotowej dla GOK może zakłócić finansowe funkcjonowanie tej instytucji kultury. W piśmie do Wójta z dnia 22 grudnia 2017 r. informował, że w związku ze znacznym ograniczeniem kwoty dotacji podmiotowej dla GOK będzie wnioskował do Rady Gminy jako organizatora o konieczności urealnienia wysokości dotacji podmiotowej do potrzeb wynikających z celów statutowych i "Programu działania instytucji kultury", ewentualnie rozważenia przeznaczenia środków finansowych w budżecie Gminy na 2018 r. na realizację wskazanych zadań i programów w formie dotacji celowej. Również w dniu 18 stycznia 2018 r. zwrócił się na piśmie do Rady Gminy o rozważenie możliwości finansowania prze organizatora kosztów związanych z utrzymaniem obiektów GOK. Odpowiedzi nie uzyskał, w związku z czym w dniu 7 lutego 2018 r. przedstawił Wójtowi ww. "Plan GOK w A na 2018 r." (nie mylić z planem finansowym), wierząc, że w kontekście do art. 12 u.d.k. skłoni Wójta Gminy do refleksji odnośnie kosztów utrzymania obiektów GOK i podejmie on jakieś działania w tej sprawie. Niestety z uzasadnienia zarządzenia wynika, że żadnej refleksji u Wójta Gminy jego starania nie wzbudziły, a wręcz przeciwnie, uznał je za powód odwołania ze stanowiska. Zdaniem skarżącego Wójt Gminy niezgodnie z prawem przypisał sobie w stosunku do GOK uprawnienia nadzorcze, które wykorzystał podejmując w złej wierze działania przeciwko skarżącemu. Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie II SA/Ol 812/17 z dnia 16 listopada 2017 r., stwierdzający nieważność § 6 ust. 3 i § 7 statutu GOK. Przepisy te stanowiły, że zwierzchnikiem dyrektora jest Wójt Gminy A oraz, że bezpośredni nadzór nad Ośrodkiem sprawuje Wójt Gminy. Sąd uznał, że Rada Gminy powtórzyła (właściwie zmodyfikowała, acz tylko semantycznie) regulacje zawarte w art. 33 ust. 5 u.s.g. Przepis ten stanowi, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast treść § 7 statutu stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 18a ust. 1 u.s.g., w myśl którego rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W ocenie skarżącego oznacza to, że Wójt Gminy odwołując go ze stanowiska, działał na podstawie uchylonych i nieobowiązujących przepisów prawa zwłaszcza statutu GOK. O tym, że Wójt Gminy bezprawnie ingerował w samodzielność instytucji kultury i w kompetencje dyrektora GOK może świadczyć fakt, iż podejmował próby organizowania spotkań pracowników GOK, ale z zastrzeżeniem, że bez udziału dyrektora tej instytucji, co potwierdził pracownik GOK w notatce służbowej sporządzonej w dniu 19 stycznia 2018 r. Następnie skarżący odniósł się do postawionego mu zarzutu utrudniania kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy oraz uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu Gminy A dla GOK na lata 2016 i 2017. Wyjaśnił, że nigdy nie podważał prawa Komisji Rewizyjnej do podjęcia kontroli instytucji kultury. Przepisy ustaw ustrojowych nie pozostawiają wątpliwości co do prawa Komisji Rewizyjnej do podjęcia kontroli instytucji kultury. Podał, że Komisja Rewizyjna przeprowadziła kontrolę w GOK w dniach 24, 26 października i 9 listopada 2017 r., na podstawie upoważnienia do kontroli z dnia 24 października 2017 r. Zakres kontroli obejmował: kontrolę finansową GOK i analizę wykonanych i zaprojektowanych wydatków na organizację imprez gminnych wg kalendarza imprez w 2017 r. Na wstępie kontroli skarżący zwrócił się do Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej z wnioskiem o sprostowanie w piśmie z dnia 12 października 2017 r. i zawiadomieniu o kontroli z dnia 17 października 2017 r. słów cyt. "W związku z bezpodstawnym i bezprawnym uniemożliwieniem przez Dyrektora przeprowadzenia kontroli itd." i poinformował zgodnie z faktami, że w dniu 10 października 2017 r. składał wyjaśnienia w Państwowej Inspekcji Pracy i nie mógł uczestniczyć w kolejnej kontroli. Przewodnicząca wyjaśnienie przyjęła i wyraziła zgodę na usunięcie z ww. pism słów "bezpodstawnym i bezprawnym". Zaznaczył, że Komisja Rewizyjna w protokole stwierdziła, że wyjaśnienia złożone przed Komisją przez Dyrektor i Główną Księgową zasługują na uwzględnienie z powodu trudnej sytuacji w jakiej się znajdują. Ponadto Komisja Rewizyjna stwierdziła, że została poinformowana o prowadzonych pracach naprawczych i porządkowych oraz o regulowaniu zaległości po poprzednich osobach zarządzających GOK. Skarżący zakwestionował legalność uczestniczenia w kontroli Skarbnika Gminy i podmiotu prywatnego działającego na zlecenie Wójta, którzy nie byli członkami Komisji Rewizyjnej. Wskazał, że Wójt Gminy w dniu 6 listopada 2017 r. upoważnił na piśmie P. K. do przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu gminy dla GOK. Zaznaczył że Pan P. K. jest osobą prywatną realizującą umowę zlecenie zawartą z Wójtem Gminy, który upoważnił go do przeprowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie kontrolowanej instytucji jak i poza nią, wstępu na teren kontrolowanej instytucji, dostępu do danych osobowych gromadzonych w jednostce, wglądu w dokumentację jednostki wraz z prawem wykonywania kopii, odpisów dokumentów. Skarżący wyraził wątpliwości związane z legalnością kontrolowania samorządowych osób prawnych przez osoby prywatne jak również dostępu tych osób do danych osobowych zatrudnionych w GOK pracowników i osób współpracujących z GOK, ochronę którą nakazuje kierownikowi jednostki m.in. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 ze zm.), ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych z dnia 4 lutego 1994 roku (Dz. U. z 2017 r. poz. 880 ze zm.). Skarżący podał, że wątpliwości te zostały potraktowane przez Wójta Gminy wprost jako naruszenie prawa. Wskazał, że informował P. K. o tych wątpliwościach w obecności pracowników GOK. Wobec tego, że Pan K. nie potrafił udzielić odpowiedzi zwrócił się na piśmie o opinię w tej sprawie do Wójta Gminy, a także do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, o czym poinformował Wójta Gminy i Radę Gminy. Skarżący uważa, że pod pozorem kontroli dotacji podmiotowej dla GOK upoważnienie P. K. obejmowało niezwiązane z tematyką kontroli zagadnienia jak choćby rejestr instytucji kultury, akt utworzenia, umowy z dyrektorem, statut, regulamin organizacyjny, przepisy wewnętrzne. Zauważył, że z protokołów sporządzonych przez Pana P. K. (protokół wstępny z dnia 5 grudnia 2017 r. i protokół z dnia 12 grudnia 2017 r.) wynika wprost, że problematyka dotacji podmiotowych nie była głównym zagadnieniem poddanym kontroli, a ta poddana kontroli w protokółach stanowi wręcz instruktaż dla Wójta Gminy jakie czynności należy podjąć, aby skutecznie odwołać skarżącego z funkcji dyrektora GOK. Podniósł, że w protokołach tych kontrolujący nie podał dat, w których przeprowadzał kontrole, ograniczając się do podania daty sporządzenia protokołów. Treść ustaleń zawartych w protokołach nie została przedstawiona skarżącemu, jak również nie przedstawiono mu ich do podpisania. Wyraził zdziwienie, że Wójt uznał te protokoły za wiarygodne. W przekonaniu skarżącego fakt dotowania działalności instytucji kultury przez gminę nie daje sam przez się organizatorowi kompetencji do nieograniczonego kontrolowania działalności instytucji kultury, czy też wprowadzania rozwiązań, które naruszałyby przepisy prawa. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 85 i art. 86 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami uprawnionymi do sprawowania nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Skarżący wywiódł, że bardzo istotną sprawą świadczącą o nielegalnie przeprowadzanych przez Pana P. K. kontrolach jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nr "[...]" z dnia 1 grudnia 2017 r., stwierdzająca niezgodność z prawem zarządzenia Wójta Gminy Nr 92/2017 z dnia 3 listopada 2017 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji podmiotowych z budżetu dla samorządowych instytucji kultury. Wójt Gminy powołując się na niezgodne z prawem zarządzenie zawiadomił o kontroli, a także wydal dla Pana K. upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Skarżący podał, że aby kontrola miała oparcie w przepisach prawa, była obiektywna, fachowa i przeprowadzona przez wyspecjalizowany organ państwowy, zwrócił się na piśmie do Regionalnej Izby Obrachunkowej o przeprowadzenie kompleksowej kontroli gospodarki finansowej GOK. Wobec powyżej przedstawionych faktów, w ocenie skarżącego, zarzut uniemożliwiania czy utrudniania przeprowadzania kontroli jest bezpodstawny. Skarżący podał, że w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r., skierowanym do Wójta Gminy zwracał uwagę również na inne postanowienia statutu GOK, które mogą naruszać prawo m.in § 13 ust. 2, który stanowi, iż nadzór nad gospodarką finansową Ośrodka sprawuje Wójt czy § 13 ust. 3 stanowiący, że Dyrektor instytucji przedkłada Wójtowi Gminy kwartalne sprawozdanie z realizacji planu działalności i wykorzystania przekazanych przez organizatora środków finansowych. Skarżący deklarował i zwracał się z propozycją pomocy i rady w dostosowaniu Statutu GOK, jak i regulaminu organizacyjnego GOK do przepisów ustawowych. Wójta Gminy deklaracje nie zainteresowały. Wskazał, że zarzut, że zarządzeniem dyrektora GOK nr 2/2012 wprowadzono schemat organizacyjny (a nie regulamin organizacyjny) bez zachowania wymogów art. 13 u.d.k., Wójt Gminy z uwagi na datę wydania ww. zarządzenia winien skierować do pana który pełnił tę funkcję kilka lat zanim skarżący został dyrektorem. Skarżący podniósł, że osoba, która była kilka lat dyrektorem GOK i działała przez tak długi okres na bazie niezgodnych z prawem uregulowań organizacyjnych, i nie zrobiła nic, aby te sprawy doprowadzić do zgodności z prawem, została ponownie zatrudniona na stanowisku dyrektora GOK po odwołaniu skarżącego. Natomiast skarżący, który podjął realne działania zmierzające do naprawy tych nieprawidłowości został przez Wójta odwołany ze stanowiska Dyrektora GOK. Skarżący podał, że w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. skierowanym do Wójta Gminy wskazywał nieprawidłowości i poinformował o zamiarze wystąpienia do Rady Gminy z propozycją pomocy i rady w dostosowaniu statutu GOK. Powołał się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. II SA/Ol 176/17, który w podobnej sprawie uznał, że § 13 ust. 3 statutu GOK jest niezgodny z art. 265 ust. 1 u.f.p., w myśl którego jednostki, o których mowa w art. 9 pkt 10, 13 i 14, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, przedstawiają właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia: 31 lipca roku budżetowego - informację o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze, uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych; 28 lutego roku następującego po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym. Tym samym nie można stawiać zarzutu i wywodzić negatywnych dla niego skutków prawnych z faktu, że nie przestrzegał zapisu statutu, który jest niezgodny z przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Wójt nie wykazał natomiast, aby dyrektor GOK naruszył art. 265 ust. 1 u.f.p. Za chybiony skarżący uznał zarzut naruszenia § 2 ust. 6 umowy z dnia 20 lipca 2017 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu działania instytucji kultury, który zobowiązywał go do przekazywania organizatorowi kopii wyników kontroli zewnętrznych (protokołów, sprawozdań pokontrolnych, informacji z kontroli itp.). Oświadczył, że nie otrzymał tych protokołów. Zgodnie z cz. IV "ustalenia końcowe" protokoły sporządzono w dwóch egzemplarzach: dla Wójta i kontrolującego. W ocenie skarżącego działania Wójta Gminy i Skarbnika Gminy mogą uzasadniać podejrzenie popełnienia czynów przestępczych z art. 212, art. 231 § 1, art. 231a, art. 267, art. 268, art. 268a, art. 271 i art. 276 Kodeksu karnego. Przykładowo podał, że księgi rachunkowe GOK zostały skopiowane bez wiedzy i zgody skarżącego, a zawartość komputera GOK wykasowana przez byłą Główną Księgową, przez co przez kilka dni GOK nie dysponował własną dokumentacją finansową. Odnosząc się do zarzutu Wójta Gminy dotyczącego braku promocji gminy w związku z obchodami "[...]", skarżący wyjaśnił, że przekazana Wojewodzie ikona, który podarował ją Prezydentowi RP, powstała w wyniku realizowania "Programu Działania Instytucji Kultury, Gminnego Ośrodka Kultury na lata 2017-2024" i postanowień § 4 ust. 2 pkt n statutu GOK, tj. zorganizowanego przez skarżącego pleneru, którego ideą była możliwość zapoznawania się przez pielgrzymów odwiedzających A z procesem powstawania ikon. Wskazał, że jeżeli Wójt Gminy twierdzi, że przekazanie przez Wojewodę Prezydentowi RP ikony nie jest promocją Gminy, a de facto promocją Województwa, to skarżący zauważa, że nie była to ikona Województwa A i pałac prezydencki jest miejscem godnym do eksponowania tej ikony, a co za tym idzie promowania gminy A. Zdaniem skarżącego miał prawo do dysponowania ikoną, gdyż z art. 14 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1oraz art. 28 ust. 1 u.d.k. wynika, że instytucja kultury jest odrębną od gminy jednostką organizacyjną i finansową, wyposażoną w osobowość prawną i prowadzącą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, w imieniu której czynności prawne, również w zakresie spraw kadrowych, podejmuje jej dyrektor. Żaden przepis ustawy nie daje Wójtowi kompetencji do ingerowania w uprawnienia Dyrektora GOK, które na mocy art. 17 ustawy nadał mu ustawodawca. Reasumując, skarżący zarzucił Wójtowi Gminy, że dla doraźnych politycznych celów używa takie wydarzenia jak obchody "[...]". Zarzucił, że Wójt dopuścił się wobec niego pomówień, manipulacji i kłamstw, niezgodnego z prawem ingerowania w działalność GOK, inicjowania kontroli bez uzasadnienia, bezprawnego pozyskania i dysponowania dokumentacją GOK, a następnie udostępniania jej osobom trzecim, nieudzielaniu odpowiedzi na pisma w sprawach ważnych dla GOK z ignorowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nieterminowego przekazywania dotacji na funkcjonowanie GOK (co skutkowało zachwianiem płynności finansowej GOK, m.in. skarżący nie był w stanie terminowo opłacić składek na ubezpieczenia społeczne, fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych), działania w złej wierze i kierowania się pobudkami politycznymi. Skarżący informacyjnie podał, że w dniu 13 lutego 2018r. na spotkaniu połączonych komisji rady gminy i wójta z inicjatywy pracowników GOK zadeklarował, iż w związku z drastycznym obniżeniem dotacji podmiotowej, co uniemożliwia realizowanie narzuconych obowiązków z zakresu utrzymania w należytym stanie technicznym budynków będących w użyczeniu, zmuszony jest skierować wnioski o gruntowną kontrolę do Sanepidu i Nadzoru Budowlanego (zagrzybienie, brak wymaganej wentylacji, niebezpieczne schody, zalewanie ścian wewnętrznych, nieczynne sanitariaty). Podał, że Wójt odmówił sfinansowania koniecznej wymiany kotła CO w WDK w B mimo jednoznacznej opinii prawnej w tej kwestii. Z dniem następnym skarżący został zwolniony, przy czym dowiedział się o tym w dniu 15 lutego 2018r. przed rozprawą w Sądzie Pracy, na której miał reprezentować GOK w sprawie zwolnienia za wypowiedzeniem poprzedniego dyrektora GOK, który na mocy ugody otrzymał odszkodowanie i przywrócenie do pracy. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniósł o oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w pkt f, g, h skargi, jako niezwiązanych ze sprawą i nie mających żadnego znaczenia dla stwierdzenia istotnych okoliczności w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. zwrócił się do skarżącego jako dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury o udzielenie informacji czy w GOK działają związki zawodowe oraz o wskazanie wykazu stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. skarżący poinformował, że w GOK nie działają związki zawodowe. Jednocześnie odmówił podania wykazu stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Wójt zwrócił się do Starostwa Powiatowego (jako organu prowadzącego rejestr stowarzyszeń zwykłych) i ustalił wykaz 47 stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W wykazie zamieszczono również Stowarzyszenie A, do którego Wójt zwrócił się o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora (pismem doręczonym w dniu 5 stycznia 2018r.), pomimo upływu wyznaczonego terminu stowarzyszenie nie wyraziło opinii. Zauważył, że miał obowiązek zwrócenia się o opinię, nie był natomiast związany treścią wyrażonych opinii. Również w przypadku niewyrażenia opinii w terminie zakreślonym przez organ, wymóg zasięgnięcia opinii jest spełniony. Organ podkreślił, że miał na uwadze treść opinii, wydając zaskarżone zarządzenie. Podał, że tylko 4 ze złożonych opinii ma charakter negatywny. Poza tym 13 stowarzyszeń wyraziło opinie pozytywne w przedmiocie odwołania, 8 stowarzyszeń poinformowało, że nie prowadzi współpracy z GOK, a 22 stowarzyszenia nie zajęły stanowiska w zakreślonym terminie. Wójt stwierdził, że nie ma obowiązku weryfikowania, czy złożone opinie zostały podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji. Niemniej jednak Wójt sprawdził te okoliczności. Wójt nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazał, że ustawodawca w art. 15 u.d.k. nie określa trybu w jakim organizator ma ustalić czy zachodzą przesłanki do odwołania dyrektora instytucji kultury. Czynności podejmowane przez organizatora w tym zakresie, jedynie w orzecznictwie zostały określone mianem czynności sprawdzających/wyjaśniających. Organ nie ma obowiązku i nie prowadzi "postępowania" administracyjnego w sprawie odwołania dyrektora. Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zatem zastosowania do czynności sprawdzających, które poprzedzą odwołanie dyrektora. Nie stosuje się przepisów art. 7 i 77 k.p.a. ani żadnych innych przepisów tego kodeksu. Fakt ten potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnym, w którym formułując wymagania należytego uzasadnienia aktu odwołania oraz przeprowadzenia uprzednio postępowania sprawdzającego, obowiązek ten sądy wywodzą wprost z Konstytucji. Sądy nie odwołują się w tym względzie do kodeku postępowania administracyjnego, gdyż odwołanie dyrektora nie podlega regulacjom tego aktu. Wskazano, że niemniej jednak w przypadku odwołania skarżącego Wójt Gminy przeprowadził bardzo wnikliwe, szerokie i wyczerpujące czynności wyjaśniające, które odpowiadają standardom art. 7 i 77 k.p.a. Zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy potwierdził, zdaniem organu, zaistnienie wszystkich działań i zaniechań skarżącego, które zostały wskazane w zarządzeniu w sprawie jego odwołania ze stanowiska dyrektora GOK. Wójt Gminy oświadczył, że zapewnił skarżącemu czynny udział w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, prawo do zajęcia stanowiska, prawo do zgłaszania wniosków dowodowych oraz do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Skarżący, wbrew temu co podnosi w skardze, wziął czynny udział w prowadzonych czynnościach. Składał liczne pisma, pismem z dnia 22 i 28 grudnia 2017 r. zajął stanowisko w sprawie. Ustanowił również pełnomocnika. W ocenie Wójta Gminy uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia odpowiada wymaganym standardom. W uzasadnieniu zostały wskazane konkretne powody odwołania. Wójt umotywował również w sposób szczegółowy zajęte stanowisko poprzez odwołanie się do przepisów prawa i konkretnych okoliczności faktycznych. Zarówno wydane zarządzenie, jak również poprzedzające je czynności wyjaśniające, opierają się na faktach i ich obiektywnej ocenie. Podniósł, że argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę z oceną dokonaną przez organ. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 § 1 pkt 1 K.p., Wójt Gminy zauważył, że dotyczy on sfery pracowniczej i nie podlega badaniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdyż nie jest on objęty dyspozycją art. 15 ust. 1 i ust. 6 u.d.k. Dla skutecznego dowołania z powodów, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt. 3 i 4 wystarczające jest stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa albo odstąpienia od realizacji umowy, nie jest wymagane, aby było to naruszenie/odstąpienie o charakterze rażącym czy ciężkim. Podniósł, że odwołanie dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. wywołuje skutki zarówno w sferze prawa administracyjnego, jak również w sferze prawa pracy. Dlatego uzasadnienie zawiera wywód także w tym zakresie. Wójt Gminy zważył, że z art. 30 ust. 2 pkt. 5 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.d.k. wynika, że organ wykonawczy gminy posiada kompetencje do powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury. Fakt ten nie budzi żadnych rozbieżności ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Wójt Gminy wskazał, że Skarbnik Gminy nie prowadził żadnej kontroli w GOK i nie kopiował żadnych dokumentów. Podkreślił, że dla potrzeb prowadzonego postępowania nie pozyskiwał ani nie załączał żadnej dokumentacji, o której pisze skarżący, mającej pochodzić z komputera GOK. Stwierdził, że błędne pouczenie stanowi omyłkę i jest wynikiem niedostosowania treści pouczenia do zmienionego brzmienia art. 101 u.s.g. Błąd ten, zdaniem organu, pozostaje bez wpływu na ważność zarządzenia. Wójt zauważył, że skarżący wniósł skargę w terminie. Wójt dostrzegł, że w skardze skarżący co do zasady nie zaprzecza, że dopuścił się zarzucanych mu czynów, czy zaniechań, wręcz potwierdza, że określone okoliczności miały miejsce. Organ wykonawczy gminy wyraził niezrozumienie dla twierdzenia skarżącego, że nie wiązały go przepisy u.f.p. Przeczą temu art. 27 ust. 4 i art. 4 u.f.p. Zgodnie z art. 9 ust. 13 u.f.p. gminne instytucje kultury są jednostkami sektora finansów publicznych. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wyłącza stosowania przepisów u.f.p. Podkreślono, że w piśmie z dnia 31 stycznia Regionalna Izba Obrachunkowa dokonała oceny działań i zaniechań dyrektora GOK w kontekście naruszenia u.f.p., wskazując, że mają one charakter ciężkiego naruszenia. Wójt wskazał, że w akcie odwołania skarżącego w żadnej części nie odnosił się do przepisów § 6 ust. 3 i § 7 statutu GOK, czy zarządzenia Wójta Gminy nr 92/17 w sprawie zasad przyznawania, przekazywania, rozliczania dotacji podmiotowych z budżetu dla samorządowych instytucji kultury, nie wskazuje naruszenia w/w przepisów statutu i zarządzenia, jako przyczyny odwołania skarżącego. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie są błędne, zaś jego wywód niezwiązany ze sprawą. Wójt Gminy za znamienne uznał brak odniesienia się przez skarżącego do wszystkich zarzutów, w tym zaniechania promocji gminy w okresie przygotowania powoływanych rocznic. Zdaniem Wójta skarżący nie kwestionuje też faktu: zaniechania przekazywania organizatorowi informacji o działalności instytucji kultury - naruszenie § 2 ust. 6 pkt. 3 umowy z dnia 20 lipca 2017 r.; zaniechania przekazania organizatorowi informacji o wynikach kontroli Państwowej Inspekcji Pracy- naruszenie § 2 ust. 6 pkt. 1 umowy z dnia 20 lipca 2017 r.; zaniechania przekazania w ustawowo określonym terminie sprawozdań RB- Z, RB-N, RB-UZ, RB-UN za IV kwartał 2017 r.; zaniechania prawidłowego ustanowienia osoby zastępującej dyrektora podczas jego nieobecności, poprzez nieokreślenie zakresu upoważnienia; zaniechania wprowadzenia regulaminu organizacyjnego GOK w sposób przewidziany prawem. Powyższe, w ocenie organu uzasadnia oddalenie skargi albowiem dla odwołania dyrektora instytucji wystarczające jest stwierdzenie choćby jednego naruszenia prawa lub jednokrotnego odstąpienia od realizacji zawartej umowy. Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r.: - pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Podniósł, że przed odwołaniem ze stanowiska dyrektora powinno być wszczęte postępowanie wyjaśniające. Nie może być prowadzone postępowanie pokontrolne od decyzji o odwołaniu. Wymaganego postępowania wyjaśniającego nie było, jak też skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zarzucanych mu zarzutów. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że nawet Wójt Gminy kupował w GOK artykuły promocyjne.; - skarżący złożył do akt sprawy kserokopię planu finansowego GOK na 2018 r., opatrzony datą 22 grudnia 2017r. Według skarżącego plan ten był sporządzony prawidłowo i zgodnie z prawem, projekt nie musiał być przedstawiony organowi gminy. Wskazał, że nie przedstawił tego dokumentu Wójtowi Gminy. Podał, że koszty ponoszone przez GOK przerzucone powinny być na Gminę, która ma obowiązek utrzymania obiektu. Podczas rozpoczęcia pracy odkrył, że nie było bilansów księgowych czyli podsumowania rocznego na 2016 r. Pełniąc obowiązki dyrektora poprosił Wójta Gminy o kontrole, ale te kontrole nie były przeprowadzone. Wskazał, że postępowanie w Sądzie Pracy nie zostało zakończone, sprawa została wyznaczona na dzień 16 lipca 2018 r. Obszernie wywiódł, że jego inicjatywy były torpedowane przez Gminę A. Oświadczył, że nieprawdą jest, że nie prowadził działalności kulturalnej w Gminie A. Podniósł, że nie może ponosić odpowiedzialności za błędy i zaniechania poprzedniego dyrektora GOK. Dodał, że prowadził prawidłową politykę kadrową.; - pełnomocnik organu wniósł, jak w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że przedłożony na rozprawie plan finansowy jest inny niż przekazany Wójtowi Gminy. Podniósł, że do 22 grudnia nie mógł być sporządzony plan finansowy, gdyż do tego dnia mógł być sporządzony tylko projekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że zarządzenie Wójta o odwołaniu dyrektora GOK jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17). Stanowisko takie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. NSA podkreślił, że zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego stanowiącymi podstawę jego wydania, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, co podkreślić należy że sąd administracyjny nie może kierować się przy rozpatrywaniu skargi zasadami: celowości, współżycia społecznego, czy słuszności. Sąd administracyjny sprawdza czy zaskarżony akt został wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy ma umocowanie w konkretnym przepisie administracyjnego prawa materialnego, czy został wydany przez właściwy organ, czy organ poczynił wystarczające ustalenia faktyczne determinowane treścią zastosowanego przepisu, czy stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu i czy zostały spełnione określone wymogi formalne warunkujące zastosowanie przepisu administracyjnego prawa materialnego. Podkreślić tu należy, że sąd administracyjny ocenia tylko legalność przedmiotowego zarządzenia i tylko w sferze administracyjnoprawnej. Tym samym sąd administracyjny nie jest uprawniony do wypowiadania się na tematy podlegające kognicji sądów powszechnych. Sąd pracy, przed którym skarżący również zainicjował postępowanie, oceni czy w sprawie zostały naruszone powoływane w skardze przepisy Kodeksu pracy. Natomiast sprawy o czyny zabronione, do których obszernie nawiązuje w skardze skarżący, domniemywając ich popełnienie przez organy Gminy, rozpatruje sąd karny. Na podstawie art. 11 p.p.s.a. tylko ustalenia prawomocnego wyroku skazującego, wydanego w postępowaniu karnym, wiążą sąd administracyjny co do popełnienia przestępstwa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia, upoważniającą do jego wydania stanowił art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 u.d.k. Zgodnie z tymi przepisami organizator odwołuje dyrektora instytucji kultury, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. Unormowania te nie określają wprost formy prawnej odwołania dyrektora instytucji kultury. Wskazują jedynie, że odwołania dokonuje organizator. Art. 10 ust. 1 u.d.k. wskazuje, że organizatorem jest podmiot tworzący instytucję kultury, o którym mowa w art. 8 i 9 tej ustawy. Art. 9 stanowi zaś, że to jednostka samorządu terytorialnego tworzy samorządowe instytucje kultury. Wykładnia literalna prowadzi więc do wniosku, że to gmina jest organizatorem. Natomiast gmina działa przez swoje organy. Konkretne rozwiązania organizacyjne realizowane są według zasad funkcjonowania jednostki samorządu określonych w ustawie o samorządzie gminnym i statucie, odpowiednio do kompetencji organów gminy i ustalonego ustawowo podziału kompetencji (tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Bd 1184/10, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 26 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt. W myśl art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Wójt wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.). Przepisy te przekonują o właściwości wójta gminy do orzekania w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury. Rada gminy jest bowiem organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Rozpatrując prawną formę działania Wójta Gminy, który orzekał prawidłowo w formie zarządzenia, wskazać należy na treść art. 39 ust. 1 i 5 u.s.g., zgodnie z którymi wójt gminy wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, od których służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten należy odczytywać wraz z obowiązującą w nauce prawa administracyjnego zasadą, że kompetencji do wydania decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Przepis prawa musi wyraźnie dopuszczać tę władczą formę działania organu administracji publicznej. Wówczas postępowanie poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej musi uwzględniać reguły normowane Kodeksem postępowania administracyjnego. Z treści art. 1 pkt 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przepisy tego kodeksu mają zastosowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Wszystkie inne sprawy należące do właściwości wójta gminy, dla których nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej, organ wykonawczy gminy załatwia w formie zarządzenia. Art. 91 ust.1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis ten wymienia dwie formy działania organów gminy, których kontrola legalności odbywa się według reguł opisanych w rozdziale 10 u.s.g. – Nadzór nad działalnością gminną. Co do zasady Rada gminy, stosownie do art. 14 ust. 1 u.s.g., podejmuje uchwały. Natomiast wójt wydaje zarządzenia. Taka forma działania wójta jest wyraźnie wskazana w art. 33 ust. 2, czy art. 41 ust. 2 u.s.g. W związku z tym, że odwołanie dyrektora instytucji kultury nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, w sprawie nie miały zastosowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., których naruszenie zarzucono w skardze. Bezpodstawnie też skarżący zarzuca uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu na wzór określonego w k.p.a. Poza tym, aby zarzut naruszenia przepisów procesowych mógł odnieść zamierzony skutek, skarżący musiałby wykazać (czego nie uczynił, a co zostanie omówione poniżej), że podniesione uchybienia procesowe mogły mieć rzeczywiście istotne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. Wynika to z treści art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., który ma zastosowanie przy kontroli decyzji administracyjnych. Wymóg taki objęty jest też dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a., który stanowi podstawę stwierdzenia nieważności aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w związku z art. 91 i 94 u.s.g. Art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 zaś wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Brzmienie tego unormowania zostało zmienione z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Wskazaną nowelą ustawodawca zniósł wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Organ wykonawczy gminy przyznał, że pouczenie nie uwzględniało tej zmiany. Okoliczność ta, jak słusznie podniósł Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę, pozostaje bez znaczenia dla ważności zarządzenia i skuteczności wniesienia skargi, gdyż skarżący mimo błędnego pouczenia nie wzywał organu do usunięcia naruszenia prawa, ale posiadając wiedzę o nowelizacji ustawy prawidłowo od razu wniósł skargę do tutejszego Sądu z zachowaniem ustawowego terminu. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały/zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). W rozpatrywanym przypadku Sąd nie stwierdził naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia. Przede wszystkim Wójt Gminy wykazał, że spełnił wymogi formalne konieczne do wydania zaskarżonego zarządzenia. W aktach sprawy udokumentowane zostało, że organ wykonawczy ustalił wykaz 47 stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucje i zwrócił się do nich o wyrażenie opinii w sprawie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora. Wystąpienie doręczone zostało również do powoływanego w skardze stowarzyszenia A, które nie zajęło stanowiska w sprawie. 8 stowarzyszeń poinformowało, że nie prowadzi współpracy z GOK, 13 stowarzyszeń wyraziło opinię pozytywną, 4 stowarzyszenia opowiedziały się przeciwko odwołaniu, a reszta stowarzyszeń pominęła milczeniem wystąpienie o wyrażenie opinii. Ustalono też, że w GOK nie działają związki zawodowe. Prawidłowo Wójt Gminy wyjaśnił, że opinia nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, ale podlega uwzględnieniu przy ocenie całokształtu danej sprawy. W niniejszej sprawie wykazane zostało natomiast, że skarżący pełniąc funkcję dyrektora GOK dopuścił się oczywistych naruszeń prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i naruszenia postanowień umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności GOK oraz program jego działania, co usprawiedliwiało zastosowanie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4. Sąd uwzględnił, że Wójt Gminy oparł zarządzenie na konkretnych okolicznościach faktycznych, które zostały udokumentowane w aktach sprawy, sam zaś skarżący w istocie nie neguje przyjętych przez organ ustaleń faktycznych, ale ich ocenę prawną. Niektóre przypisane mu naruszenia pomija zaś w ogóle milczeniem. Sam skarżący przyznał na rozprawie, że nie przekazał w ogóle Wójtowi Gminy planu finansowego GOK na 2018r., uznając błędnie, że nie miał takiego obowiązku, co wykazał organ wykonawczy gminy. Zgodnie z art. 27 ust. 3 i 4 u.d.k. dyrektor instytucji kultury sporządza plan finansowy z zachowaniem wysokości dotacji organizatora, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 248 ust. 1 i 2 u.f.p. w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych, które opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji określonej w ust. 1, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. W myśl art. 249 ust. 2 u.f.p. jednostki organizacyjne jednostki samorządu terytorialnego dostosowują projekty planów do uchwały budżetowej. Art. 30 ust. 2 i 3 u.f.p. stanowi, że podstawą gospodarki finansowej państwowych i samorządowych osób prawnych jest plan finansowy, sporządzany zgodnie z ustawami o ich utworzeniu, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Art. 31 u.f.p. określa zaś jakie środki finansowe powinien uwzględniać plan finansowy, w tym przewidywane koszty i przychody. Na zasadzie art. 10 ust. 1 u.f.p. do jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 pkt 8-14 (inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych – art. 9 pkt 14), działających na podstawie odrębnych ustaw stanowiących podstawę ich utworzenia przepisy niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że przepisy u.f.p. mają zastosowanie do instytucji kultury, które uzyskują osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 u.d.k.), w zakresie nie uregulowanym w u.d.k. z uwzględnieniem specyfiki danej instytucji kultury. W rozpatrywanym przypadku Wójt Gminy zwrócił się do skarżącego o sporządzenie przedmiotowego planu finansowego. W odpowiedzi skarżący, jak sam wskazuje w skardze, w wymaganym terminie tj. 22 grudnia 2017r. poinformował jedynie Wójta o zamiarze wnioskowania o podwyższenie dotacji podmiotowej i przyznania dotacji celowej. Następnie w dniu 7 lutego 2018r. przesłał organowi wykonawczemu gminy dokument, który jak sam podkreślił nie był żądanym planem finansowym i nie odpowiadał wymaganym standardom planu finansowego, gdyż celem jego było zamanifestowanie przeznaczenia zbyt niskich środków na działalność GOK w 2018r. W przekonaniu skarżącego to gmina bezpośrednio powinna ponosić koszty utrzymania GOK. Zdaniem skarżącego działanie takie powinno skłonić Wójta Gminy do refleksji odnośnie kosztów utrzymania obiektów GOK. Powyższe dowodzi, że skarżący zaniechał ustalenia planu finansowego GOK z zachowaniem dotacji organizatora w wymaganym terminie, z naruszeniem powołanych przepisów u.d.k. i u.f.p., które nie pozwalają na kwestionowanie przyznanej dotacji i jednoznacznie określają sposób postępowania instytucji kultury. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ wykonawczy gminy miał prawo żądać przedłożenia mu sporządzonego planu finansowego GOK, skoro to gmina jest organizatorem instytucji kultury i finansuje działalność GOK. Zgodnie z wiążącą skarżącego umową w sprawie warunków organizacyjno-finansowych i programu działania instytucji kultury z dnia 20 lipca 2017r. skarżący zobowiązał się do podejmowania starań w celu pozyskiwania środków finansowych na działalność statutową z innego źródła niż dotacja podmiotowa i dotacje celowe pochodzące od organizatora (§ 2 ust. 4 umowy). Na mocy § 2 ust. 8 umowy dyrektor przedkłada organizatorowi plany działalności oraz plany finansowe na dany rok. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżącego, że nie musiał przedkładać organowi gminy planu finansowego. Niezrozumiałe jest także przekonanie skarżącego o niezależności instytucji kultury. Wprawdzie nabywa ona osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru organizatora, ale realizuje zadania własne gminy, która powołuje instytucję kultury do tego celu i dotuje jej działalność ze środków publicznych. Dlatego instytucja kultury podlega rygorom ustawy o finansach publicznych i musi przestrzegać zasad wynikających z u.d.k., szczególnie z mocy art. 15 ust. 5 u.d.k. dyrektor zobowiązany jest przestrzegać umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Na mocy § 2 ust. 9 umowy z dnia 20 lipca 2017 r. – na żądanie organizatora dyrektor umożliwia dokonywanie kontroli działalności instytucji. Zapis ten koresponduje z obowiązującym § 13 i § 14 statutu GOK w A. Zgodnie z § 13 ust. 2 tego statutu nadzór nad gospodarką finansową Ośrodka sprawuje wójt. § 13 ust. 3 statutu stanowi, że dyrektor instytucji przedkłada wójtowi gminy kwartalne sprawozdanie z realizacji planu działalności i wykorzystania przekazanych przez organizatora środków finansowych. W myśl § 14 statutu działalność ośrodka podlega kontroli Rady Gminy. § 13 ust. 2 i 3 statutu wyraźnie nadaje uprawnienia kontrolne nad gospodarką finansową GOK organowi wykonawczemu gminy. Kontrola zarządcza organu wykonawczego gminy w jednostkach sektora finansów publicznych wynika też z art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Mocą powołanych przepisów Wójt gminy uprawniony był do przeprowadzenia zapowiedzianej kontroli realizacji dotacji podmiotowej i mógł zlecić jej przeprowadzenie podmiotowi zewnętrznemu-kwalifikowanemu audytorowi, który dysponuje gruntowną wiedzą na temat zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej. Skarżący zaś wbrew przedstawionym regulacjom prawnym, co potwierdza treść skargi, od początku kwestionował uprawnienia kontrolne osoby działającej z upoważnienia Wójta, ostatecznie uniemożliwiając przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. Oczywiste jest również w sprawie, że skarżący nie przedłożył Wójtowi Gminy wymaganych § 13 ust. 3 statutu GOK kwartalnych sprawozdań. Przepis ten obowiązuje. Powoływany w skardze wyrok tutejszego Sądu sygn. akt II SA/Ol 176/17 nie stwierdził nieważności tego przepisu, bo kontrola dotyczyła zarządzenia o odwołaniu poprzedniego dyrektora GOK. WSA wyraził tylko ocenę o braku spójności tego przepisu z treścią art. 265 ust. 1 u.f.p., w którym mowa o obowiązku przedkładania informacji rocznych i półrocznych. Przy czym jak wnioskować należy z argumentacji obu stron, tych obowiązków skarżący też nie zrealizował. Skarżący w ogóle nie kwestionuje ponadto braku realizacji obowiązku wynikającego z § 2 ust. 6 pkt 1 umowy z 20 lipca 2017r., tj. poinformowania organu gminy o kontroli zewnętrznej i jej wynikach, przeprowadzanej przez Państwową Inspekcję Pracy. Bezsporne w sprawie jest też, że skarżący pełniąc funkcję dyrektora GOK nie wyznaczył na czas swego urlopu w okresie od 20 lipca do 13 września 2017 r. osoby upoważnionej do jego zastępowania i kierowania ośrodkiem, i to w czasie wzmożonych przygotowań obchodów wydarzeń, które przyciągały do G. liczne rzesze osób z całego kraju i nie tylko. Skarżący nie zlecił też realizacji w tym czasie żadnych zadań związanych z obchodami. W takich okolicznościach usprawiedliwiony jest zarzut braku realizacji przez skarżącego działalności statutowej GOK, do której należy m.in. wspieranie i animacja społeczno-kulturalna, poprzez wychowanie, edukację, upowszechnianie i promocję kultury (§ 4 ust. 1 statutu); współpraca z innymi instytucjami w zakresie zaspokajania potrzeb społecznych, kulturalnych i edukacyjnych wspierających rozwój lokalny (§ 4 ust. 2 lit. j statutu). Obowiązkiem GOK jest także realizowanie projektów z zakresu tradycji narodowej i lokalnej oraz ochrony dziedzictwa narodowego (§ 4 ust. 2 lit. l), czy też prowadzenie punktu informacji turystycznej i prowadzenie promocji gminy (§ 4 ust. 2 lit. m, n statutu GOK). Skarżący pełniąc funkcję dyrektora GOK odpowiedzialny był za wykonanie powierzonych instytucji kultury zadań, ale ich zaniedbał, czego nie kwestionuje. Sam skarżący przyznał, że w związku z obchodami podjął tylko jedną inicjatywę, tj. wynikające z programu GOK na lata 2017-2024: międzynarodowe warsztaty artystyczne – tworzenie kanonu ikony "[...]". Przy czym program działania instytucji kultury na lata 2017-2024 wyraźnie nawiązuje do przytoczonych postanowień statutu, zobowiązując do uczestniczenia GOK w wydarzeniach okolicznościowych. Nie ma racji skarżący powołując się w zakresie obowiązywania zastępstwa na zarządzenie poprzedniego dyrektora GOK z dnia 31 grudnia 2013r., który stanowi, że dyrektora w czasie jego nieobecności zastępuje główny księgowy. Akt ten nie ma bezwzględnej mocy wiążącej, a skarżący mając świadomość jego nieprawidłowości powinien był go uchylić. Zasadnie Wójt powołuje treść art. 13 ust. 3 u.d.k., zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Zatem to w gestii dyrektora instytucji kultury spoczywa opracowanie regulaminu organizacyjnego. Skarżący natomiast prócz informowania organów gminy o wadliwości zarządzenia nie podjął wymaganych prawem działań, ale stosował się do wadliwego zarządzenia, wbrew zapisom umowy z 20 lipca 2017r., na mocy której zobowiązany został do wyraźnego wskazania osoby zastępującej dyrektora pod jego nieobecność i zakresu udzielonego upoważnienia (§ 2 ust. 3 zdanie drugie umowy). Omówione naruszenia przepisów obowiązującego prawa, jak i naruszenia postanowień umowy z dnia 20 lipca 2017r. są istotne i w pełni usprawiedliwiają odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora GOK w A na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 u.d.k. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.