I OZ 1296/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SO/Ke 9/18 o odmowie wymierzenia organowi grzywny w sprawie z wniosku A. S. o ukaranie Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków w K. grzywną za nieprzekazanie skargi. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na wniosek A. S. odmówił wymierzenia Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Budynków w K. grzywny za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. (7 sierpnia 2018 r. - data wpływu) A. S. wniosła o wymierzenie Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Budynków w K. grzywny w maksymalnej wysokości oraz orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podała, w dniu 18 lipca 2018 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę na bezczynność tego organu w zakresie nieudzielenia informacji publicznej i do dnia złożenia przedmiotowego wniosku nie została ona przekazana do Sądu wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na wniosek organ uznał go bezzasadny. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił na wstępie dyscyplinujący i represyjny charakter grzywny z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 – zwanej dalej P.p.s.a.), zaznaczając, że użyty w tym przepisie zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", oznacza, że nie jest ono obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Wymierzenie grzywny ma zatem charakter fakultatywny i wymaga w głównej mierze dokładnego zbadania okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie, jak wynika ze strony internetowej Poczty Polskiej przesyłka wpłynęła do organu 20 lipca 2018 r., a zatem piętnastodniowy termin do przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę upłynął 6 sierpnia 2018 r. Ponieważ organ odpowiedź na skargę na bezczynność oraz akta przekazał razem z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny 17 sierpnia 2018 r. (11 dni po terminie), doszło do opóźnienia w wykonaniu przez organ obowiązków wynikających z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie jednak Sądu, fakt ten nie stanowi wystarczającej okoliczności do zastosowania środka, o którym mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, gdyż opóźnienie nie było znaczne i nie było ono efektem złej woli i chęci uchylenia się organu od kontroli sądu administracyjnego. Jak wynika z odpowiedzi na wniosek, organ uznał, że dokumenty przesłane przez skarżącą dotyczyły wniosku o przyznanie prawa pomocy oraz zakresu spraw wyjaśnianych przy poprzednich dwóch skargach na bezczynność. Ponadto z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że organ udzielał jej już wcześniej informacji o stanie technicznym lokalu. Przede wszystkim jednak Sąd miał na uwadze okoliczność, że opóźnienie było spowodowane przekonaniem organu, przedstawionym w załączonej do wniosku o wymierzenie organowi grzywny odpowiedzi na skargę na bezczynność, a także w znanej Sądowi z urzędu sprawie II SO/Ke 8/18, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz są to informacje dotyczące indywidualnej sprawy skarżącej. W konsekwencji stanowisko to spowodowało, że organ uznał, że przekazanie skargi na bezczynność powinno nastąpić w terminie trzydziestu dni – który to termin organ zachował – a nie w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oceniając, czy stanowisko organu jest słuszne, nie można nie zauważyć, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie mechanicznego stosowania. Tak więc niewłaściwa interpretacja tych przepisów czy błędne zastosowanie mogą, tak jak w rozpatrywanym przypadku, usprawiedliwić niedochowanie terminu w przekazaniu skargi wraz z aktami do sądu. Sąd przyjął przy tym, że skarga na bezczynność datowana na 16 lipca 2018 r. została organowi doręczona 20 lipca 2018 r., tak jak wynika to z informacji zawartych na stronie Poczty Polskiej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Pismami z dnia 6 i 7 listopada 2018 r. A. S. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. oraz art. 47 – art. 49, art. 54 § 2 i art. 67 P.p.s.a., także art. 45 Konstytucji RP. Odpowiedź na zażalenie wniósł organ, wnosząc o jego oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie nie zastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny, przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) wynosi 15 dni. Jak słusznie stwierdza Sąd pierwszej instancji, art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego przepisu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Pamiętać jednak należy, że środek prawny określony w tym przepisie stanowi zabezpieczenie prawa strony do rozpoznania przez sąd administracyjny jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie, grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale również represyjny oraz prewencyjny służący także zapobieżeniu powtarzania się podobnych uchybień w przyszłości. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt I OZ 930/18 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.gov.pl). Podkreślić jednak trzeba, że to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 489/14, 23 września 2014 r. sygn. akt I OZ 759/14, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 1368/15, 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OZ 335/16, 13 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 1940/17, 20 listopada 2018 r. sygn. akt II GZ 395/18). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ uchybił terminowi, o jakim mowa w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w ustawowym terminie nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, przekraczając go o 11 dni, tj. nieomal o cały okres określony ustawowo na dokonanie tej czynności. Już tylko z tego powodu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze zażalenie istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Przywołane z kolei przez Sąd pierwszej instancji argumenty dotyczące informowania skarżącej o stanie technicznym lokalu nie miały znaczenia dla sprawy, zaś ocena przyczyn przez które organ uchybił ww. terminowi winna nastąpić w kontekście miarkowania wysokości grzywny. Z tych też przyczyn, jako zasadny należało uznać podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonana ponownej oceny wniosku o wymierzenie grzywny z uwzględnieniem powyższej argumentacji. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnośnie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie poniosła jakichkolwiek kosztów sądowych związanych z rozpoznaniem jej zażalenia.