II OSK 2614/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1802/18 w sprawie ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek K.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1802/18, oddalił skargę Miasta W. (dalej: "Miasto") na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po rozpoznaniu wniosku K.S. prowadzącego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo B. z siedzibą w W. (dalej także inwestor) z [...] października 2017 r. o zmianę pozwolenia na budowę, udzielonego inwestorowi decyzją z [...] czerwca 2016 r., Prezydent W. decyzją z [...] marca 2018 r. zmienił swoje ostateczne rozstrzygnięcie w ten sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem zmian w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu W. reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora ww. Biura, działającego z upoważnienia Prezydenta W. W piśmie z [...] maja 2018 r. inwestor wniósł o oddalenie odwołania, podnosząc m.in., że ten sam organ nie jest uprawniony do wniesienia odwołania od wydanej przez siebie decyzji. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzję Prezydenta W. zaskarżył ten sam organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, a co za tym idzie, pozbawia ją legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie wywiodło w terminie prawem przewidzianym Miasto W. reprezentowane przez działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta W. Zastępcę Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu W. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. przywołanym na wstępie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. występuje w podwójnej roli – właściciela nieruchomości inwestycyjnej oraz działek sąsiadujących z inwestycją (sfera dominium) oraz organu jednostki samorządowej (sfera imperium), co powoduje, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony, co wynika m.in. z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, gdyż w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca, a jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony postępowania. Wywiódł, że decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Sąd zwrócił także uwagę, że Miasto jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste dysponuje innymi uprawnieniami zmierzającymi do określonego zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i nie musi tego celu osiągać przez wykorzystanie uprawnień ze sfery imperium. Zdaniem Sądu dopuszczenie Prezydenta W. do dalszego udziału w postępowaniu – w którym orzekał decyzją – na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji i stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto W., zaskarżając go na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – P.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, mimo wydania przez organ II instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi; - art. 50 § 1 P.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. działającego jako organ wykonawczy gminy nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., mimo że status Miasta W. w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę) wynika z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm., dalej Prawo budowlane). Nadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, mimo że Miasto jest właścicielem działek o nr ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., oraz działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości, co przesądza o występowaniu po stronie Miasta interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej; - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) w zw. z 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995, dalej ustawy o samorządzie powiatowym), w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej ustawy o samorządzie gminnym) i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent Miasta działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto (gmina) nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że strona skarżąca prawo do sądu wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję, Prezydent Miasta działał jako starosta i pomimo że na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym nie został wyodrębniony organizacyjnie, ma kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Autor skargi kasacyjnej argumentował, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano wyodrębnienia organizacyjnego (rada powiatu i zarząd powiatu) oraz funkcjonalnego (starosta; tu również na podstawie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Podniosło, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, działając, jako starosta, przy czym nie realizuje on w tym samym czasie zarządu mieniem tej jednostki. Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Miasto W. znajduje się w sytuacji obywatela będącego właścicielem działek znajdujących w obszarze oddziaływania inwestycji, którego interes prawny może zostać zagrożony przez jej realizację. Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż żadna z pozostałych stron się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. We wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną K.S. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 P.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, mimo wydania przez organ II instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi. W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, iż nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – P.p.s.a., albowiem ustawa, co do której autor skargi kasacyjnej wyjaśnił na wstępie tego pisma procesowego, iż używać w stosunku do niej będzie skrótu P.p.s.a., nie została uchwalona w dniu 25 lipca 2002 r., lecz dnia 30 sierpnia 2002 r., a jednocześnie jej art. 1 nie dzieli się na jakiekolwiek jednostki redakcyjne niższego rzędu stanowiąc jedynie, iż prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), co nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią zgłoszonego zarzutu. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. To sam autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Co za tym idzie zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Wymogom tym konstrukcja omawianego zarzutu nie sprostała wobec braku dostatecznie precyzjnego wskazania aktu prawnego, w którym mają się jakoby znajdować naruszone przez Sąd I instancji przepisy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. zauważyć natomiast trzeba, iż regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Treść art. 3 § 1 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż ma on charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa jednakże wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Analogiczne uwagi odnieść należy do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., który jedynie wskazuje na zakres kognicji sądów administracyjnych obejmującej między innymi skargi na wskazane w nim postanowienia. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tych uregulowań. Można wręcz wskazać, iż sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia tych przepisów. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego postanowienia zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego postanowienia z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jego legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Omawiany zarzut nie mógł także okazać się skuteczny w zakresie rzekomego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Wskazana jako wzorzec kontroli regulacja stanowi bowiem przepis o charakterze wyłącznie wynikowym, to jest określa jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć wojewódzki sąd administracyjny w sytuacji zaistnienia wskazanych w nich okoliczności, to jest stwierdzenia przez ten Sąd naruszenia prawa materialnego, albo innego niż stanowiące podstawę wznowienia, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu może zatem dojść wprost tylko wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie uchyli zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), a więc nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej. Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy nadzoru tak przepisów materialnoprawnych, jak i procesowych, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż postanowienie Wojewody jest prawidłowe i nie narusza prawa. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a. potencjalnie może dojść także wtórnie, wtedy gdy Sąd I instancji powinien był stwierdzić naruszenie prawa materialnego lub procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił. W takiej jednakże sytuacji, to jest jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie uchylił zaskarżonego postanowienia naruszającego przepisy prawa materialnego, albo zaakceptował obarczony istotnymi wadami sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, albo na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania, bądź przepisów materialnoprawnych może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. (por. wyroki NSA z 28 marca 2019 r., sygn. II OSK 1219/17, z 18 czerwca 2019 r., sygn. I GSK 586/17, z 5 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1748/17 oraz z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2073/14 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Takowego powiązania odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w omawianym zarzucie zabrakło, co przesądzało o niemożności jego samoistnego uwzględnienia. Zarzucane przez kasatora w ramach odrębnych zarzutów naruszenia prawa materialnego zostaną zaś omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązano natomiast w skardze kasacyjnej ze wskazaniem na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez który to powszechnie używany skrót rozumieć należy ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej: K.p.a.). W skardze nie wskazano przy tym na naruszenie innych przepisów procesowych regulujących tryb postępowania przed organem administracji. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, iż również on nie mógł okazać się skuteczny, albowiem art. 138 § 1 K.p.a. reguluje jedynie jakiego rodzaju decyzje wydać może organ odwoławczy, nie wskazuje natomiast na kryteria wydawania poszczególnych rozstrzygnięć. Do samoistnego naruszenia tego przepisu przez organ administracji mogłoby zatem dojść w sytuacji gdyby wydał od decyzję o rozstrzygnięciu nie przewidzianym w tym przepisie. Takowa sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ II instancji wskazanego jako naruszony art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w ogóle nie stosował, wobec ustalenia, iż w sprawie winno zostać wydane orzeczenie na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Znamiennym jest przy tym, iż w skardze kasacyjnej w ogóle nie zarzucono Sądowi I instancji błędnej wykładni, względnie oceny zastosowania przez organ odwoławczy tego przepisu K.p.a., który stanowił podstawę prawną jego rozstrzygnięcia. Dopiero zaś wykazanie błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. otworzyłoby drogę do rozważań na podstawie której jednostki redakcyjnej art. 138 K.p.a. organ ten powinien orzec rozpoznając merytorycznie odwołanie Prezydenta W. od własnej decyzji. Niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym wskazać wreszcie należy, iż zupełnie niezrozumiałym jest wskazanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to jest przepisu wskazującego, iż organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albowiem zdaje się to wskazywać, iż autor skargi kasacyjnej składanej w imieniu Miasta W. jako prawidłowego rozstrzygnięcia Wojewody oczekiwałby merytorycznego rozpoznania odwołania Prezydenta W. i nieuwzględnienia go. Nie okazał się także trafny drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, to jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. Przepis ten określa kto jest legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazując, iż jest to każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawodawca przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odszedł od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. O interesie prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. można mówić, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 424–425). Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (bądź jak w niniejszej sprawie postanowienia), np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie interes prawny Miasta W. reprezentowanego przez Prezydenta W. wyrażał się w żądaniu oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego z prawem stanowiska Wojewody, co do niedopuszczalności odwołania Prezydenta W. (jako podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie jednostki samorządu terytorialnego) od decyzji tego samego organu Miasta W. działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Istnienia po stronie Miasta W. interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego Sąd I instancji w swoim wyroku nie zakwestionował, skoro skargę tą rozpoznał merytorycznie i wydał zaskarżony wyrok. Podkreślić przy tym trzeba, iż art. 50 § 1 P.p.s.a., czego zdaje się nie zauważać skarżący kasacyjnie, wprowadza nową, oddzielną od art. 28 K.p.a. kategorię interesu prawnego, jakim jest "interes we wniesieniu skargi", czy też interes w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Co za tym idzie zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu odwoławczego, iż orzekając w sprawie administracyjnej w I instancji Prezydent W. utracił przymiot strony i nie miał legitymacji do wniesienia odwołania od własnej decyzji, nie mogło stanowić naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a., albowiem dotyczyło materii nie objętej regulacją tegoż przepisu. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazać na wstępie należy, iż wzajemna relacja pomiędzy art. 28 K.p.a., a art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wypełnia zatem przepis art. 28 K.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza 17 do art. 28, dostępny w LEX). W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Prezydenta W. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę znajdują się nieruchomości stanowiące własność Miasta W. Istota zaistniałego w sprawie problemu prawnego nie sprowadzała się zatem do niezastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz do wykładni art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 K.p.a., celem ustalenia czy przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę przysługiwać może jednostce samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy jest jednocześnie organem właściwym do orzekania w I instancji w przedmiocie tegoż pozwolenia. Odnosząc się tego zagadnienia wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumentację wyrażoną w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (publ. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tej uchwale, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której Miasto W. usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której jako organ I instancji orzekł Prezydent W. w zakresie dotyczącym między innymi interesu prawnego Miasta W. wynikającego z jej prawa własności do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalony, jednolity i powszechny pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2680/15, z 8 listopada 2016 r., I OSK 3291/14, z 10 października 2019 r., sygn. I OSK 212/18, z 2 października 2019 r., sygn. I OSK 159/18, z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 939/18, postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12 – wszystkie dostępne w CBOSA). Przywołać w tym miejscu trzeba także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003 4 poz. 115), w której uzasadnieniu wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub, jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że skoro Prezydent W. wydał decyzję w przedmiocie zmiany udzielonego uprzednio pozwolenia na budowę, to utracił z tą chwilą utracił możność wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu wyższej instancji, bowiem w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch rolach, to jest jako organ prowadzący postępowanie i jako organ strony tego postępowania. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność, iż Prezydent W. będąc organem gminy, decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę wydaje wykonując zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście, a nie zadania gminy, której jest organem i której mieniem zarządza. Wprowadzenie do systemu prawnego instytucji miasta na prawach powiatu oraz zaliczenie do tej kategorii jednostek samorządu terytorialnego jest bowiem następstwem przyjęcia przez ustawodawcę określonych, przywołanych zresztą w skardze kasacyjnej, przepisów ustrojowych (to jest art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym), ustanawiających pewną kategorię gmin o specyficznym statusie miasta na prawach powiatu, których organy wykonawcze wykonują nie tylko kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego, lecz także kompetencje organów szczebla powiatowego, w tym starostów. Skoro zaś ustawodawca przekazał określonej kategorii organów wykonawczych gmin (to jest prezydentom miast na prawach powiatu), w tym między innymi Prezydentowi W. wykonywanie funkcji organów powiatu, w tym załatwianie spraw indywidualnych należących do właściwości starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, to oznacza to, że w tym zakresie te organy wykonawcze gmin zrównane funkcjonalnie zostały z organami wykonawczymi powiatów i objęte tymi samymi ograniczeniami. Nie ma bowiem jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia różnicowanie pozycji procesowej prezydenta miasta na prawach powiatu od pozycji procesowej starosty powiatu ziemskiego w postępowaniach prowadzonych przed tymi organami, tylko z tego tytułu, iż w obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się nieruchomość należąca do gminnego zasobu nieruchomości. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.) wyróżnić można zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminne, powiatowe i wojewódzkie zasoby nieruchomości. Biorąc zaś pod uwagę, iż zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 23 ust. 1 tej samej ustawy), zaś powiatowym zasobem nieruchomości zarząd powiatu (art. 25b tej samej ustawy), to nie stanowi okoliczności wyjątkowej i specyficznej wyłącznie dla Miasta W. (czy też szerzej dla miast na prawach powiatu), sytuacja faktyczna, gdy w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę procedowanym przez starostę znajdują się nieruchomości należące do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, czy też powiatowego zasobu nieruchomości, co jednakże nie uzasadnia przyznania temuż staroście, względnie powiatowi, którego organu wykonawczego jest członkiem przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez tego samego starostę i co za tym idzie prawa do zaskarżania w drodze odwołania jego własnych decyzji. Zauważyć wreszcie trzeba, iż ustawodawca jest świadomy potencjalnego konfliktu pomiędzy wykonywaniem funkcji organu orzekającego w sprawie indywidualnej, a korzystaniem z uprawnień strony takiego postępowania jeżeli dotyczy ono także interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego. Wyrazem tej świadomości jest między innymi art. 142 ust. 2 u.g.n. stanowiący, iż w sprawach, o których mowa w ust. 1 (to jest dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości), w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja ta jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca nie dopuszcza łączenia ról procesowych organu strony postępowania i organu prowadzącego to postępowania, a dla zapewnienia możliwości obrony przez jednostkę samorządu terytorialnego jej praw majątkowych wyłącza jej organy z rozpoznawania tego rodzaju spraw. Jednocześnie zauważyć jednakże należy, iż odpowiednika tego rodzaju przepisu brak w regulacjach dotyczących orzekania przez prezydentów miast na prawach powiatów w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, czy też szerzej w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, co - w kontekście zasady racjonalności prawodawcy - stanowi dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem, że prezydent miasta sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w sprawie w imieniu gminy jako strony i jako organ rozpoznający tę sprawę. Jak trafnie wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1777/15 (dostępny w CBOSA) w sytuacji, kiedy decyzja sięga wprost interesów majątkowych gminy możliwe są dwie sytuacje. Albo organ działa, bo wydając decyzję w takiej sprawie z urzędu wypowiada się też o interesach majątkowych gminy i chroni je zgodnie z porządkiem prawnym, przy czym gmina nie ma statusu strony w tym postępowaniu, albo też, w tych sytuacjach, ustawodawca może wyraźnie wyłączać działanie organu gminy, czego jednakże na gruncie przepisów Prawa budowlanego i odnośnie prezydentów miast na prawach powiatu nie uczynił. Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż w polskim systemie prawa administracyjnego przyjęto zasadę, według której powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do wydania w sprawie administracyjnej decyzji pozbawia tę jednostkę samorządu terytorialnego uprawnienia do udziału w tej sprawie w charakterze strony postępowania, a ewentualne wprowadzenie wyjątku od tej zasady wymaga jednoznacznej ingerencji ustawodawcy, co w sprawach dotyczących udzielania pozwoleń na budowę nie miało miejsca. Powyższe przesądza o bezzasadności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej mimo wskazania wśród podstaw kasacyjnych art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 28 ust.1a i art. 81 ust. Prawa budowlanego oraz art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazano na czym polegać miałaby błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie treści tych akurat przepisów, jak też jak winny być one prawidłowo wykładane i stosowane, co uniemożliwiło Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia, tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywano wykładni, jak też nie powołano się na żaden z wyżej wyliczonych przepisów. Żadna z wskazanych regulacji nie odnosi się nadto do zagadnienia stanowiącego istotę występującego w sprawie problemu prawnego, to jest dopuszczalności korzystania z uprawnień procesowych strony postępowania przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy jest jednocześnie organem administracji publicznej (architektoniczno-budowlanej) prowadzącym postępowanie w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zauważyć natomiast należy, iż jak trafnie wskazano w przywoływanym już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2019 r., sygn. I OSK 212/18 , a który to pogląd w pełni podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby by bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika zaś w czym jej autor dopatruje się naruszenia art. 164 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, art. 164 ust. 2 Konstytucji stanowiącego, że inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa, czy wreszcie art. 165 § 1 Konstytucji, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, albowiem stosownie do treści art. 204 pkt 1 P.p.s.a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (sytuacja jak w sprawie niniejszej), strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. A zatem wniosek uczestnika postępowania, niebędacego organem, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej nie mógł zostać uwzględniony. Nadto uczestnik nie wykazał by faktycznie poniósł jakiekolwiek koszty postępowania kasacyjnego, w tym koszty zastępstwa procesowego, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.