I OSK 379/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 684/18 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 684/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi H. J., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 13 marca 2018 r. H. J. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W złożonym wniosku wskazał, że na podstawie zawartej umowy najmu samodzielnie zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni 32,93m2 położony w Łodzi przy ul. [...]. Miesięczne dochody jego gospodarstwa domowego wynoszą 1.670,90 zł, natomiast łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, poprzedzający złożenie wniosku kształtowała się w kwocie 457,94 zł. Z załączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy za okres pełnych trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynika, że wnioskodawca od 1 grudnia 2017 r. do 28 lutego 2018 r. uzyskał dochód w łącznej wysokości 5.012,71 zł, w tym 4.097,64 zł tytułem wypłacanego świadczenia emerytalnego oraz 915,07 zł tytułem zwrotu nadpłaconego czynszu za lata 2014-2016. W oparciu o powyższe Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] przyznał H. J. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 134,17 zł miesięcznie, obejmującej ryczałt na zakup opału w kwocie 3,19 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. J. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy odwołał się do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180), dalej powoływanej jako "u.d.m.", zaznaczając przy tym, że w myśl art. 3 ust. 3 u.d.m. za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Wskazano jednocześnie, że w zdaniu 2 tego przepisu zawarty został zamknięty katalog świadczeń nie podlegających zaliczeniu do dochodu. Skoro ustawodawca w katalogu tym nie zawarł nadpłaty za czynsz należało uznać ją za dochód. Kolegium zauważyło, że sam skarżący wskazał kwotę tej nadpłaty w złożonej deklaracji o wysokości dochodów za okres grudzień 2017 - luty 2018, opatrzonej oświadczeniem skarżącego, że uprzedzony o odpowiedzialności karnej potwierdza własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zawartych w deklaracji. W skardze na powyższą decyzję H. J. ponowił argumentację co do niewłaściwego doliczenia do dochodu otrzymanej kwoty 915,07 zł tytułem zwrotu nadpłaty w czynszu, a co za tym idzie niewłaściwego wyliczenia przyznanej kwoty dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę zwrócił uwagę, że na gruncie art. 3 ust. 3 u.d.m. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie w tej ustawie "dochodu" jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe poza wyjątkami wymienionymi w ustawie uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 242/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1557/14). Z orzecznictwa sądów administracyjnych, poza koniecznością ustalania dochodu w jego faktycznej wysokości, wynika też konieczność ścisłej interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy. Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy. W ocenie Sądu za dochód należy uznać zatem wszystkie przychody finansowe faktycznie uzyskane w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, które mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Niewątpliwe na podstawie ww. przepisu do dochodu strony należy zaliczyć świadczenie emerytalne otrzymywane przez skarżącego w wysokości 1.365,88 zł miesięcznie. Uzasadniając doliczenie do kwoty dochodu nadpłaty z tytułu opłat za czynsz w kwocie 915,07 zł organy wskazują, że zakres wyłączeń od obowiązku wliczenia do dochodu określa zdanie drugie art. 3 ust. 3 u.d.m. oraz, że w zakresie przedmiotowych wyłączeń ustawodawca nie wymienił nadpłaty z tytułu czynszu mieszkaniowego. W ocenie Sądu przy interpretacji zwrotu "wszelkie przychody", nie można jednak pominąć dalszej część zdania w którym zwrot ten został wyrażony (art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze), a w którym wskazuje się, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Powyższe sformułowanie oznacza, że zwrot "wszelkie przychody" należy łączyć wyłącznie z dochodami, od których można odliczyć koszty ich uzyskania oraz składki na ubezpieczenia społeczne. Interpretacji tej nie zmienia treść zdania 2 art. 3 ust. 3 u.d.m., w którym ustawodawca wymienił rodzaje przychodów niepodlegających wliczeniu do dochodu z uwagi na ich socjalny charakter. Ponadto pojęcie "przychodu" należy łączyć wyłącznie z korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli korzyścią pochodząca z innego źródła niż majątek wnioskodawcy. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nadpłata czynszu otrzymana przez wnioskodawcę w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowi w istocie zwrot własnych środków wnioskodawcy pochodzących z jego emerytury. Przedmiotowa korzyść nie jest przysporzeniem pochodzącym spoza majątku wnioskodawcy, a ponadto od kwoty zawracanej nadpłaty nie odlicza się kosztów uzyskania przychodów i składek na ubezpieczenia społeczne. W konsekwencji, w ocenie Sądu, wadliwe jest uznanie owego przysporzenia jako "dochodu" strony na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego; b) art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nadpłata w czynszu za lokal mieszkalny nie stanowi dochodu, a tym samym nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu dochodu osiąganego przez gospodarstwo domowe H. J.; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsce naruszenie norm materialnych; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego; 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu wskazano na naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwrot nadpłaty czynszu za lokal mieszkalny nie stanowi dochodu, a tym samym nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu dochodu osiąganego przez gospodarstwo domowe H. J. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 3 u.d.m. za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Z treści powołanego art. 3 ust. 3 u.d.m. wynika zatem, że przez dochód należy rozumieć "wszelkie przychody" strony ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie ma przy tym znaczenia czy dany przychód został otrzymany jednorazowo czy też jest on uzyskiwany regularnie. Przy interpretacji zwrotu "wszelkie przychody" nie można jednakże pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalszej części przepisu, w którym zwrot ten został wyrażony. Wskazuje się w nim, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Taka konstrukcja art. 3 ust. 3 u.d.m. wymaga, aby użyty w nim zwrot "wszelkie przychody" był wiązany z tymi dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że termin "wszelkie" ma charakter kwantyfikatora ogólnego, bo odnosi się do wszystkich, jednakże w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o te, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Zakres pojęciowy zwrotu "wszelkie" zostaje osłabiony bowiem w ten sposób, że musi obejmować wszystkie dochody, które uzyskać może podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy. W tej części przepisu ustawodawca wskazał wyłączenia przychodów nie podlegających wliczaniu do dochodu, przy czym wyliczenie to zostało ograniczone do konkretnych form, które ustawodawca wymienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 3022/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w analizowanym przepisie nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest jedynie wskazaniem rodzajów świadczeń, których przyznanie pozostaje bez wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska skarżącego kasacyjnie, że pojęcie "przychodu", które stanowi podstawę obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego należy wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Definicja "dochodu" zawarta w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych powstała na potrzeby innych uregulowań prawnych, a ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie odsyła w tym zakresie do ww. ustawy. Zasadnie wobec tego Sąd I instancji przyjął, że pojęcie "przychodu" należy łączyć z korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli z korzyścią pochodząca z innego źródła niż jego majątek. Wyjątkiem może być jedynie dochód, który majątek przynosi w postaci np. odsetek od kapitału, czynszu z tytułu wynajmu bądź dzierżawy lub inne opłaty będące pożytkami cywilnymi rzeczy. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nadpłata czynszu rozliczona przez [...] w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie H. J. dodatku mieszkaniowego stanowi w istocie zwrot własnych środków wnioskodawcy pochodzących z emerytury, uiszczonych wcześniej tytułem czynszu. Takiej korzyści w postaci nadpłaty nie można traktować jako darowizny czy też innego przysporzenia pochodzącego spoza majątku strony. Ponadto od zwróconej H. J. kwoty 915,07 zł tytułem nadpłaconego czynszu za lata 2014 - 2016 kwoty nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że tego rodzaju nadpłata stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.d.m. Argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi prowadziłaby do wniosku, że operowanie własnym majątkiem, bez uzyskiwania z tego tytułu jakichkolwiek wymiernych korzyści, zwiększa dochód osoby dokonującej takiej czynności. Tym samym np. omyłkowe nadpłacenie czynszu i skutkujący tym zwrot nadpłaty mogłyby być uznane za uzyskanie dochodu w wysokości nadpłaconej kwoty. Sytuacja polegająca na zakwalifikowaniu nadpłaty jako dochodu, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, powodowałaby faktycznie do dwukrotnego wliczenia tej kwoty do dochodu, raz w ramach emerytury uzyskiwanej przez skarżącego (z której opłacał w czynszu zaliczki z tytułu kosztów zimnej wody i odprowadzenia ścieków oraz centralnego ogrzewania na rzecz [...] za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2016 r.), a drugi raz poprzez wliczenie do dochodu części tej samej emerytury, stanowiącej faktycznie oszczędność w formie nadpłaty zaliczek. Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest istniejący w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych odmienny pogląd dotyczący oceny charakteru zwrotu nadpłaty czynszu w kontekście zaliczenia go, bądź nie, do dochodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska wyrażonego m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 277/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 55/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 9/14. Prezentowana tam linia orzecznicza nie została powszechnie zaaprobowana i obecnie sądy administracyjne przyjmują przedstawione w niniejszym orzeczeniu stanowisko (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 208/16 oraz z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 778/18, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1118/19). Z uwagi na wskazaną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozostawałaby w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP. Unormowania, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.d.m. nie można bowiem interpretować w oderwaniu od celu, któremu służy instytucja dodatków mieszkaniowych. Celem tym jest niewątpliwie wsparcie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, których nie stać na ponoszenie kosztów związanych z mieszkaniem, stanowiącym podstawową potrzebą. Uprawnienie do tej formy wsparcia oparte jest o kryterium dochodowe gospodarstwa domowego, a nie o kryterium majątkowe. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał właściwiej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uznając że kwota nadpłaty z tytułu uiszczonego czynszu za lokal mieszkalny nie podlega wliczeniu do dochodu skarżącego. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wskazał dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.