II GZ 97/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1512/18 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1512/18, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) odrzucił skargę M.G. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym (doręczoną 11 czerwca 2018 r. W.N.) oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. przy rozpoznaniu skargi był związany zapadłymi w tej sprawie orzeczeniami. Sąd wyjaśnił, że wraz ze skargą (nadaną 23 lipca 2018 r.) na ww. decyzję reprezentujący skarżącego adw. M.Ł. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, argumentując, iż zaskarżona decyzja nie została doręczona adresatowi, lecz, omyłkowo, odebrał ją r. pr. W.N. w dniu 11 czerwca 2018 r. Pełnomocnik skarżącego podał, że przy ul. D. [...] lok. [...] w W. siedziby mają cztery kancelarie prawne, zaś r. pr. W.N. nie był upoważniony do odbioru korespondencji adresowanej do adw. M.Ł. Odebraną omyłkowo korespondencję przekazał on pełnomocnikowi skarżącego 20 lipca 2018 r., co nastąpiło z uwagi na fakt, że obaj pełnomocnicy przebywali kolejno na urlopach. Do wniosku załączono oświadczenie r. pr. W.N., że 11 czerwca 2018 r. listonosz wydał mu zbiorczo korespondencję adresowaną do adw. M.Ł., a on przekazał ją adresatowi 20 lipca 2018 r., czyli po powrocie adw. M.Ł. z urlopu. W tych okolicznościach postanowieniem z 7 września 2018 r. WSA w Warszawie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi na opisaną wyżej decyzję GITD. Sąd uznał, że nie zaistniała sytuacja wyjątkowa, uniemożliwiająca skarżącemu zachowanie terminu do złożenia skargi. W ocenie Sądu, odpowiedzialność pełnomocnika skarżącego obejmuje także działania r. pr. W.N., który – mając świadomość omyłkowego odbioru korespondencji sądowej adresowanej do adw. M.Ł. – dopiero po ponad miesiącu (po 38 dniach) przekazał ją adresatowi. Taka sytuacja świadczy o dezorganizacji pracy w lokalu, w którym funkcjonują cztery odrębne kancelarie prawne, co w konsekwencji może, jak w tym przypadku, prowadzić do zaniedbania interesów stron. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 grudnia 2018 r. o sygn. akt II GZ 455/18 oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zażalenie nie jest zasadne, gdyż kontrolowane postanowienie WSA w Warszawie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że skoro skarżący podważa prawidłowość (skuteczność) doręczenia jego adwokatowi zaskarżonej decyzji, to tym samym podważa rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi na tę decyzję, który powinien się rozpocząć od dnia doręczenia decyzji adwokatowi. NSA wskazał, że w przypadku, gdy strona twierdzi, że termin nie rozpoczął biegu, ponieważ dokonano nieprawidłowego doręczenia, nie ma mowy o przywróceniu terminu. Nie można bowiem przywrócić terminu, który nie rozpoczął swojego biegu. Jest to konsekwencja tego, że strona nie może uchybić terminowi, który jeszcze nie rozpoczął biegu. W ocenie NSA podnoszona konsekwentnie w zażaleniu wadliwość doręczenia zaskarżonej decyzji GITD może być kwestionowana w drodze stosownego środka odwoławczego przysługującego od postanowienia sądu pierwszej instancji w przedmiocie odrzucenia skargi. Mając na uwadze treść przywołanych 2 zapadłych w sprawie orzeczeń, WSA w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. W ocenie sądu zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącego 11 czerwca 2018 r. Pełnomocnik skarżącego adw. M.Ł., mając świadomość, że w lokalu w którym mieści się jego kancelaria, siedzibę mają jeszcze trzy inne kancelarie prawne, winien zapewnić możliwość skutecznego doręczania pism sądowych skierowanych do niego, bez konieczności sprawdzania za każdym razem, czy kwitujący odbiór przesyłki posiada formalne uprawnienia do odbioru przesyłki. Taka sytuacja świadczy o dezorganizacji pracy w lokalu, w którym funkcjonują cztery odrębne kancelarie prawne, co w konsekwencji może – jak w tym przypadku – prowadzić do zaniedbania interesów stron (mocodawców) oraz każdorazowo może powodować utrudnienia w ustaleniu skuteczności doręczenia pism sądowych. W świetle powyższego WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącego 11 czerwca 2018 r., zatem termin na złożenie skargi upłynął bezskutecznie 11 lipca 2018 r. wobec faktu, iż skargę wniesiono 23 lipca 2018 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym), a więc po terminie. W zażaleniu na postanowienie WSA w Warszawie z 18 lutego 2019 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez sąd pierwszej instancji w jakikolwiek sposób do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II GZ 455/18 i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z pominięciem najistotniejszej kwestii w tej sprawie, tj. okoliczności doręczenia zaskarżonej decyzji, z pominięciem wyrażonego przez NSA poglądu zgodnie z którym adw. M.Ł. nie odpowiada za czynności podejmowane przez r. pr. W.N.; 2) art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a polegające na wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi jako wniesionej po terminie, pomimo faktu, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2018 r. nie została w sposób prawidłowy doręczona pełnomocnikowi skarżącego – albowiem odebrał ją nieposiadający żadnego upoważnienia w tym zakresie ani nie będący pracownikiem pełnomocnika skarżącego r. pr. W.N.; 3) art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi jako wniesionej po terminie w oparciu o błędne uznanie, że przesyłka pocztowa zawierającą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2018 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 11 czerwca 2018 r., podczas gdy przesyłka ta została w tym dniu odebrana przez osobę nieuprawnioną, a więc nie doszło do jej skutecznego doręczenia w rozumieniu art. 72 p.p.s.a. i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.). W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że sąd pominął w zupełności fakt, że przesyłka adresowana do pełnomocnika skarżącego została odebrana przez osobę nieuprawnioną, w związku z czym nie sposób uznać jej za doręczoną prawidłowo. Bez względu więc na to, czy pełnomocnik skarżącego przebywał na urlopie, nie można uznać, że nie dochował on należytej staranności w organizacji pracy, w sytuacji, w której osoba do tego nieuprawniona (radca prawny prowadzący kancelarię w tym samym lokalu co pełnomocnik skarżącego) odebrała adresowaną do pełnomocnika skarżącego korespondencję. Pełnomocnik skarżącego, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności, nie był w stanie przewidzieć, że przesyłka pocztowa zostanie wydana przez operatora pocztowego z naruszeniem przepisów o doręczeniu. Obarczenie pełnomocnika obowiązkiem przewidywania sytuacji, w których dochodzi do naruszenia przepisów postępowania byłoby sprzeczne z zasadami logiki. Ponadto autor zażalenia nie zgodził się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z którym WSA wytknął pełnomocnikowi brak dbałości o interesy reprezentowanych stron poprzez brak upoważnienia kogokolwiek do odbioru korespondencji, podczas gdy okoliczność ta w żaden sposób nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, pełnomocnik skarżącego upoważnił do odbioru przesyłki adw. I.B. – posiadającą zresztą pełnomocnictwo pocztowe do odbioru korespondencji pełnomocnika skarżącego. Natomiast osobą upoważnioną do odbioru korespondencji pełnomocnika skarżącego nie był r. pr. W.N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Wniesienie skargi w terminie stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, a więc niedopuszczalne jest jego skrócenie lub przedłużenie przez sąd. Jest to również termin prekluzyjny w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 95/12 dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuci skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Jak wynika z treści przywołanych przepisów bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się z chwilą doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a kończy z upływem 30 dni od tego doręczenia, co wywołuje procesowy skutek w postaci odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez pełnomocnika skarżącego 23 lipca 2018 r. (data nadania) uznając, że zaskarżona decyzja GITD z [...] czerwca 2018 r. została skutecznie doręczona skarżącemu 11 czerwca 2018 r. (data odbioru przez r. pr. W.N.). Swoje stanowisko WSA w Warszawie oparł na treści postanowienia NSA z 28 grudnia 2018 r. o sygn. akt II GZ 455/18 utrzymującego w mocy postanowienie WSA w Warszawie z 7 września 2018 r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi w tej sprawie z uwagi na to, iż nie można przywrócić terminu, który nie rozpoczął biegu. A do tego zmierzała, w ocenie NSA, podniesiona we wniosku o przywrócenie terminu (i konsekwentnie w zażaleniu na postanowienie o odmowie uwzględnienia tego wniosku) argumentacja skarżącego podnosząca brak skutecznego doręczenia decyzji GITD z [...] czerwca 2018 r. Należy zgodzić się z autorem zażalenia, że WSA w Warszawie odrzucając skargę częściowo pominął argumentację przedstawioną w wyżej przywołanym orzeczeniu NSA, a częściowo – jak się zdaje – niewłaściwie ją odczytał. Skutki prawne decyzji mogą zaistnieć dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Należy podkreślić związek doręczenia decyzji z początkiem jej obecności w porządku prawnym (art. 110 k.p.a.), jak i obowiązek doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Oznacza to w szczególności, że można mówić o wydaniu decyzji wydanej w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1703/11, LEX nr 1155637). "Skutki procesowe związane z doręczeniem aktu administracyjnego powstają dopiero z chwilą doręczenia go w sposób prawidłowy, to jest w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Przed tą datą akt administracyjny w ogóle nie wchodzi do obrotu prawnego." (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 77/11; LEX nr 993374). "O wydaniu decyzji wydanej w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, można mówić dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi strony. Takiego skutku nie wywoła doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika."(zob. postanowienie NSA z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 944/08, LEX nr 506007). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jego pominięcie w doręczeniu pisma jest przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1987 r. o sygn. akt SA/Wr 875/86, publ. ONSA 1987/1 poz. 13). Oznacza to, że obowiązkiem organu jest doręczenie pisma pełnomocnikowi (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1739/10; to orzeczenie i kolejne powoływane dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, a więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewniania sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2536/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 909/14). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej, gdyż pełnomocnik skarżącego upoważnił do odbioru przesyłki adw. I.B., która posiadała pełnomocnictwo pocztowe do odbioru korespondencji pełnomocnika skarżącego. Osobą upoważnioną do odbioru korespondencji pełnomocnika skarżącego nie był r. pr. W.N.. Należy podzielić w tej sytuacji pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z 29 lipca 2008 r. o sygn. akt I GZ 190/08, że wobec faktu, że przesyłkę skierowaną do pełnomocnika skarżącego odebrała osoba prowadząca odrębną kancelarię radcy prawnego w tym samym lokalu, w którym znajdowała się kancelaria pełnomocnika skarżącego, a z jego oświadczenia wynika, iż nie był on ani pracownikiem tej kancelarii, jak również nie był upoważniony do odbioru korespondencji kierowanej na adres kancelarii pełnomocnika skarżącego, doręczenie zastępcze, jakiego dokonał listonosz 11 czerwca 2018 r., należy uznać za dokonane nieprawidłowo, z naruszeniem art. 72 p.p.s.a., a to z uwagi na okoliczności przytoczone przez żalącego się, tj. brak umocowania r. pr. W.N. do odbioru korespondencji. W tych okolicznościach należy zgodzić się z poglądem skarżącego, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji GITD z [...] czerwca 2018 r. Uzasadnione są również zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie podnoszące, że w sprawie nie doszło do braku staranności po stronie pełnomocnika skarżącego. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, skarżący dochował należytej staranności, gdyż na czas swojej nieobecności w kancelarii ustanowił pełnomocnika pocztowego w osobie adw. I.B. Nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia skargi, w sytuacji wadliwego lub w ogóle braku doręczenia stronie skarżonego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II GZ 160/15). A zatem za prawidłowe należy uznać, mimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji odrzucające skargę na tę decyzję, bowiem w sytuacji, gdy nie doszło w sprawie do doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia, nie ma przedmiotu zaskarżenia, a zatem przedwczesne było wniesienie skargi. Z tego powodu WSA w Warszawie powinien ją odrzucić wskazując w podstawie prawnej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który przewiduje odrzucenie skargi, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego winien prawidłowo doręczyć pełnomocnikowi skarżącego adw. M.Ł. decyzję z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie decyzji uruchomi termin do wniesienia skargi. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.