VI SA/Wa 1703/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, dnia [...] marca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] złotych na K. W dniu 15 lipca 2010 r. do siedziby WITD w P. wpłynęło pismo wraz pełnomocnictwem, w którym strona ustanowiła pełnomocnika. W dniu 5 kwietnia 2011 r. organ I instancji doręczył zaskarżoną decyzję za pośrednictwem poczty stronie, która wniosła odwołanie. W odpowiedzi na pismo organu odwoławczego z dnia 17 maja 2011 r. pełnomocnik oświadczył, iż decyzja nie została mu doręczona oraz nie została mu przedstawiona w dniu 11 kwietnia 2011 r. podczas zapoznawania się z aktami. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 109 Kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Natomiast zgodnie z art. 40c ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje stronie odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...], gdyż niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Wobec powyższego nie można również mówić o biegu ustawowych terminów jak np. do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik K., zwany dalej skarżącym, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Na zasadzie art. 57 § 1 pkt 3 Ppsa, jak również mając na względzie art. 135 Ppsa, określił przedmiot zaskarżenia jako naruszenie prawa strony do środka odwoławczego, a jako naruszone przepisy postępowania wskazał art. 78 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a także art. 127 §1 i art. 129 §2 (w zw. z art. 126) kpa w połączeniu z art. 40 § 1 i 2 kpa, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie tylko reguluje obowiązki procesowe organów rozpoznających sprawę w związku z doręczaniem pism, ale jednocześnie stanowi pozbawienie strony prawa do wniesienia własnego odwołania od doręczonej jej decyzji, art. 10 § 1 i art. 73 kpa poprzez przyjęcie, że skoro "organ I instancji powinien zapewnić stronie prawo do skorzystania z art. 10 § 1 kpa wraz z art. 73 kpa, odnieść się do merytorycznych argumentów przedstawianych przez stronę w toku postępowania i wydać decyzje z zapewnieniem zapoznania się z jej treścią przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika adwokata Pana I. Z." - to tym samym, ze względu na wskazane uchybienia organu I instancji, niedopuszczalne jest wniesienie przez stronę własnego odwołania od doręczonej jej decyzji, w miejsce jej uchylenia z tych właśnie przyczyn. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, m.in. iż zgodnie z art. 78 Konstytucji - której przepisy, stosownie do postanowień jej art. 8 ust. 2, stosuje się bezpośrednio - Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W zaskarżonym postanowieniu nie został jednak wskazany żaden przepis, tym bardziej więc rangi ustawy, który pozwalałby przyjąć, że z powodu naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji, niedopuszczalne jest tym samym wniesienie przez stronę własnego środka odwoławczego. Ww. przepis Konstytucji nie pozwala też przyjąć, iż poprzez ustanowienie pełnomocnika strona postępowania administracyjnego dokonuje swoistego samoubezwłasnowolnienia się, skutkującego utratą tych z przysługujących jej praw, które ma w postępowaniu jej pełnomocnik. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoja dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W przypadku stwierdzenia, że wniesiono je po terminie lub jest z innych powodów niedopuszczalne organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 kpa. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechy o charakterze ogólnym. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). Zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona. W myśl art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2). Przepis art. 40 reguluje problem legitymacji do doręczeń podstawowej grupy podmiotów postępowania, tj. strony postępowania oraz podmiotów działających w postępowaniu "za stronę" z mocy przepisu prawa, orzeczenia sądu lub organu (przedstawiciele ustawowi) lub umocowanych wyraźną lub domniemaną wolą strony (pełnomocnicy). Organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony (zob. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 roku, sygn. akr II GSK 509/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1761/08). W uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112, stwierdzono, że przepis art. 40 § 2 "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. (...) Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa". Podkreślić przy tym należy, iż przepis art. 40 § 2 nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pismo zostało doręczone stronie to strona została w ten sposób jedynie poinformowana o jego treści. Skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (por. post. NSA z dnia 11 marca 1997 r., I SA/Po 1333/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., I SA/Lu 157/96, niepubl.; wyr. NSA z dnia 26 marca 1998 r., II SA 157/98, niepubl.; post. SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 95/98, OSNP 1999, nr 21, poz. 672; wyr. NSA z dnia 15 maja 2001 r., I SA 2605/99, niepubl.). W kwestii charakteru prawnego regulacji art. 40 § 2 por. także: wyr. NSA z dnia 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08, niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r., I SA/Wa 1024/08, niepubl.). Doręczenie jest bezskuteczne w przypadku, gdy pismo zostało doręczone wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika strony (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 120). Jak wynika z akt sprawy, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. w dniu 5 kwietnia 2011 r. została doręczona bezpośrednio K. Tymczasem strona do prowadzenia swojej sprawy ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnictwo zostało organowi doręczone wraz z pismem z dnia 14 lipca 2010 r. i nie zostało w trakcie postępowania odwołane. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to "działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 s. 296). Tak więc decyzja administracyjna kończąca postępowanie w danej instancji powinna być doręczona pełnomocnikowi strony, a nie samej stronie. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jak również poglądy komentatorów są utrwalone i kwalifikują doręczenie takie jako bezskuteczne. Podkreślić przy tym należy, że powyższej wadliwości nie konwaliduje fakt późniejszego zapoznania się z decyzją przez pełnomocnika albowiem w sytuacji kiedy strona ustanowiła pełnomocnika i wskazał on swój adres do doręczeń, doręczenie dokonane na adres strony jako dokonane z uchybieniem art. 40 § 2 k.p.a., pozostaje bezskuteczne. M.in. w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1787/09, który tutejszy skład podziela, wyrażony został jednoznaczny pogląd, że "w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem strona ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, a pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 389/08 LEX nr 508402). Oznacza to, że doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". W konsekwencji uznać należy, że pominięcie pełnomocnika powoduje, iż decyzja nie wywołuje skutków prawnych (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2007 s. 142 teza 1, wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 157/98). Skoro zatem prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi strony odpisu decyzji organu I instancji nie doręczono, to nie weszła ona do obrotu prawnego, a zatem organ drugiej instancji nie mógł skutecznie rozpatrywać odwołania. Należy bowiem podkreślić związek doręczenia decyzji z początkiem jej obecności w porządku prawnym (art. 110 k.p.a.), jak i obowiązek doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Oznacza to w szczególności, że można mówić o wydaniu decyzji wydanej w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi strony. Takiego skutku nie wywoła doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika (zob. postanowienie NSA z dnia z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. II OSK 944/08). Zgodzić można się ze skarżącym, iż podmiot, który w postępowaniu administracyjnym reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika (a także przez innego pełnomocnika), może samodzielnie składać środki zaskarżenia, jednakże nie może tego czynić przed rozpoczęciem biegu terminu do ich składania. Zatem, jeżeli w postępowaniu był ustanowiony pełnomocnik to dopiero od daty doręczenia pełnomocnikowi decyzji rozpoczyna bieg termin do złożenia środka odwoławczego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywało, iż wydanie decyzji przez organ II instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony i stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (wyrok WSA z 14 lipca 2005 r" sygn. akt VI SA/Wa 2198/04, wyrok WSA z 2 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1316/06, wyrok WSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1839/07, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 831/07, Lex 523914, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 661/09 Lex 519823.). Skoro w działaniu organu administracji publicznej nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza - Sąd opierając się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.