I OSK 669/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 449/18 w sprawie ze skargi E. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 449/18 oddalił skargę E. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: H. D. w piśmie z [...] marca 2017 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia działek ewidencyjnych nr [A] i nr [B] z działką nr [C]. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] rozstrzygnął o rozgraniczeniu działek ewidencyjnych nr [A] i nr [B] z działką nr [C]. Organ stwierdził, że przebieg objętych decyzją granic został ustalony zgodnie z materiałami archiwalnymi, zawartymi w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz księgach wieczystych i jest on zgodny z przebiegiem granicy ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na to, że postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na wniosek strony, to jest H. D., koszty postępowania, które nie wynikają z ustawowego obowiązku organu, obciążały strony tego postępowania. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w związku z wydaniem powyższej decyzji ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na trzy tysiące trzysta złotych, a do ich poniesienia zobowiązał H. D. uznając, że to w jego interesie toczyło się postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu zażalenia H. D., postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości oraz ustaliło wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę trzy tysiące trzysta złotych i zobowiązało do poniesienia kosztów H. D. w wysokości 1 650 zł oraz E. Ż. w tej samej wysokości. Kolegium przytoczyło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (publ. ONSAiWSA z 2007 r. nr 2 poz. 26): "Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości /art. 152 Kodeksu cywilnego/, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że taka teza może sugerować pewną uznaniowość organu w stosowaniu art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." w postępowaniu w sprawie ustalenia kosztów rozgraniczenia, co wywołało pewne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie. Kolegium przychyliło się do dominującego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, z którego wynika, że organ nie dysponuje dowolnością w zakresie stosowanie art. 152 K.c. w przypadku rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu II instancji skoro koszty tego postępowania ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest regułą ponoszenie ich przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Ponieważ nieruchomości stanowiące własność H. D. i E. Ż. podlegały rozgraniczeniu, to organ uznał, że koszty powinny obciążać każdą z wymienionych stron po połowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę E. Ż. na powołane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślił, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji w odniesieniu do kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a poniesienie przez stronę kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W cytowanej uchwale NSA z 11 grudnia 2006 r. wyjaśniono, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Sąd I instancji podzielił stanowisko przedstawione w orzecznictwie, że przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 K.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest regułą ich ponoszenie przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". Sąd wskazał, że ponadto przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1392), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji przedstawione w skardze zarzuty nieuzasadnionego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, jak i naruszenia art. 152 K.c., nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu. Przedłożona przez skarżącą opinia techniczna wydana w sprawie cywilnej z wniosku H. D. o zasiedzenie nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Tym bardziej, że postępowanie o zasiedzenie nieruchomości prowadzone przed sądem powszechnym nie jest prawomocnie zakończone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Ż. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to jest: a) art. 262 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym rozumieniu użytego w treści normy prawnej pojęcia interesu strony, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia prowadząc do ustalenia, że zarówno wnosząca skargę kasacyjną, jak i H. D. mieli interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy stan przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami jest bezsporny pomimo złożonego wniosku w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego, b) art. 264 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że osobą zobowiązaną do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie po 1 650 złotych jest wnosząca skargę kasacyjną i wnioskodawca postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że jedynym zobowiązanym do poniesienia całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, tj. kwoty 3 300 złotych jest wnioskodawca H. D. (który pomimo niekorzystnej opinii biegłego geodety powołanego do sprawy o zasiedzenie [...] Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim i podtrzymania twierdzeń co do przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami, zdecydował się wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe, narażając E. Ż. na nieuzasadnione ryzyko ponoszenia kosztów tego postępowania), c) art. 264 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnosząca skargę kasacyjną jedynie kwestionuje zasadność wszczęcia przez H. D. postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy kwestionuje ona nie tylko zasadność wszczęcia tego postępowania, ale i prawidłowość przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, którego efektem było uznanie przez organ, że jest ona zobowiązana do ponoszenia połowy kosztów ww. postępowania, d) art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, podczas gdy w istocie toczy się ono wyłącznie w interesie H. D. Granice nieruchomości stały się "teoretycznie sporne" pomimo, że w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim [...] wynika, że przebieg granic nie uległ zmianie od czasu ich wybudowania/wytyczenia. Zatem, postępowanie rozgraniczeniowe miało na celu odroczenie wydania postanowienia w sprawie [...]. Oznacza to, że koszty rozgraniczenia, jako nieuzasadnione, nie powinny obciążać E. Ż., e) art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że przyjęta przez organ II instancji zasada obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego obu stron postępowania po połowie nie narusza przepisów prawa, podczas gdy koszty obciążające wnoszącą skargę kasacyjną nie zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 152 K.c., w myśl którego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania w rozgraniczeniu gruntów oraz utrzymywaniu znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych ponoszą po połowie, podczas gdy Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżąca oraz wnioskodawca są zobowiązani do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w przypadku bezspornego korzystania z nieruchomości, a zatem wyłącznie jeden właściciel powinien zostać obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego (wnioskodawca), b) art. 152 K.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy z treści opinii biegłego geodety powołanego do zbadania przebiegu granic nieruchomości skarżącej oraz H. D. na wniosek kierownika Referatu Geodezji Urzędu Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, a także z treści opinii sporządzonej przez biegłego sądowego geodety w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim, [...] wynika, że przebieg granic nie uległ zmianie od czasu wybudowania/wytyczenia, zatem postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek H. D. miało na celu odroczenie wydania postanowienia w sprawie [...], a więc koszty rozgraniczenia nieruchomości jako nieuzasadnione nie powinny obciążać E. Ż. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, w trybie art. 269 § 1 oraz 2 P.p.s.a. wniesiono o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia, czy organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 K.c.), bądź czy może obciążyć tylko jedną ze stron lub obciążyć właścicieli nieruchomości granicznych w innym stopniu lub proporcji niż po połowie, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika fakt prowadzenia postepowania rozgraniczeniowego w interesie tylko jednej ze stron lub w sytuacji ustalenia prawidłowości przebiegu granic w innym postepowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści przywołanych wcześniej opinii biegłych wynika, że przebieg granic nie uległ zmianie od czasu wybudowania/wytyczenia, jak i nie jest sporny między stronami. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic i w jego ocenie zostało ono wszczęte zbyt pochopnie. Potrzeba wydania uchwały wynika także z rozbieżności w orzecznictwie, por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 369/12 czy wyrok WSA w Białymstoku z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 125/16. Jedną z zasadniczych funkcji Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza rozpoznawaniem środków odwoławczych od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych. Odbywa się to przez podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (tzw. uchwały abstrakcyjne), a także podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (tzw. uchwały konkretne). Stanowisko NSA wyrażone w uchwale I OPS 5/06 zostało przez większość sądów administracyjnych odczytane jako obowiązek, a nie tylko dopuszczalną możliwość rozdziału kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 K.c., czyli po połowie. Sądy te przyjęły, że skoro z art. 152 - 153 K.c. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), to wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Jednak w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, brak jest podstaw do twierdzenia, że rozgraniczenie jest przeprowadzane także w jej interesie jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli jedynie wówczas, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. To znaczy, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy. Jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie to toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W konsekwencji, jeśli koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, brak jest w świetle art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawy materialnoprawnej do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. A zatem uznać należy, że udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. W niniejszej sprawie granice pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami nie były sporne. Dopiero na skutek złożenia przez H. D. wniosku o zasiedzenie nieruchomości będącej własnością wnoszącej skargę kasacyjną, uznał on, że doszło do błędu przy ustaleniu granic, podczas gdy od kilkudziesięciu lat granica nie była kwestionowana, bez względu na to, czy właścicielami nieruchomości sąsiednich byli E. Ż. i H. D. czy też, jak uprzednio, ich rodzice. H. D. wskazuje, że dopiero w trakcie postępowania dotyczącego zamiany dzierżawy wieczystej w prawo własności, powziął wiedzę, że nieruchomości wnoszącej skargę kasacyjną zamiast zostać przypisane do jego nieruchomości, zostały przyporządkowane do działki przy ul. [D], do której prowadziła droga "dojściowa" wzdłuż jego działki. Powinien był jednak wiedzieć o tym, że część działki, która miała być przyporządkowana na cele publiczne, stanowiła własność wnoszącej skargę kasacyjną, a uprzednio jej rodziców. Zdaniem skarżącej, podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 K.c., czyli po połowie, jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki. Organy administracji publicznej zobowiązane są do wyjaśnienia, czy ustalanie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym było w interesie obu stron postępowania, czy tylko jednej z nich (tak w wyroku WSA w Lublinie z 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 356/13). Wobec powyższego należy uznać, że w tym konkretnym przypadku błędne jest ustalenie co do istnienia sporu co do granic rozgraniczanych nieruchomości, a w konsekwencji, że koszty związane z przeprowadzonym rozgraniczeniem zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt i opinii biegłego geodety w sprawie [...] Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim, przebieg granic nie uległ historycznie zmianom. Ani we wniosku o rozgraniczenie, ani w piśmie stanowiącym doprecyzowanie żądania wnioskodawcy nie podnoszono, aby granica między działkami była sporna. Podobnie, postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzone przez uprawnionego geodetę nie dowiodło, że istnieje spór co do przebiegu granicy między działkami, a stan granic na gruncie nie odbiegał od granicy prawnej ustalonej na podstawie dotychczasowych dokumentów. Strony postępowania zgodnie przyjęły granice działek wynikające z dotychczasowych dokumentów geodezyjnych. Organ II instancji dokonał zatem nieprawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzając, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron tego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. D. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od E. Ż. na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie tym wyjaśnił, że spór o przebieg granicy wyznaczonej na nowo w 2015 r. stał się przyczyną dla postępowań toczących się przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim. Podkreślił, że interesem prawnym strony w postępowaniu rozgraniczeniowym jest nie tylko fakt kwestionowania dotychczasowego przebiegu granicy, ale również doprowadzenie do usunięcia wątpliwości faktycznych i prawnych w tym zakresie. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich współwłaścicieli. Ponadto zaznaczył, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie ustalające koszty dokonanego rozgraniczenia, a nie kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 16 września 2021 r. sygn. akt I OSK 669/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym zarządzeniem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 669/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnośnie do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 oraz art. 264 K.p.a. należy poczynić generalną uwagę, że podnosząc je autor skargi kasacyjnej nie wykazał aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku ani też nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem Sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sposób obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, w tym kosztami opinii wykonanej przez biegłego, wygenerowanymi w toku tego postępowania prowadzonego na wniosek H. D., właściciela działek nr [A] i nr [B] sąsiadujących z działką nr [C] stanowiącą własność skarżącej E. Ż. Skarżąca nie kwestionuje ani sposobu naliczenia kosztów ani ich wysokości. Nie zgadza się natomiast z obciążeniem kosztami w połowie jej samej, podnosząc, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny w całości obciążać wnioskodawcę. W tym zakresie skarżąca kwestionuje prawidłowość zastosowania przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 oraz art. 264 K.p.a., a także art. 152 K.c. Skarżąca wywodzi bowiem, że art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 K.p.a. zostały niewłaściwie zastosowane z powodu błędnego rozumienia interesu prawnego prowadzącego do przyjęcia stanowiska, że zarówno skarżąca, jak i wnioskodawca, mieli interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, a także że kosztami postępowania powinni być obciążeni po połowie, pomimo tego, że wnioskodawcą postepowania był wyłącznie H. D. oraz że postępowanie toczyło się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych gruntów, a nie jedynie w interesie wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny z takim stanowiskiem skarżącej nie zgadza się, natomiast całkowicie podziela stanowisko Sądu I instancji. Wbrew stanowisku zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, należy przyjąć, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 K.c. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 K.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Autor skargi kasacyjnej wprawdzie ma świadomość istnienia, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, uchwały składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 i dominującego orzecznictwa opartego na przyjętym w tej uchwale stanowisku, jednakże jego zdaniem przepisy dotyczące kosztów rozgraniczenia powinny być interpretowane w ten sposób, który uwzględnia interes wszystkich współwłaścicieli rozgraniczanych nieruchomości. I jak wskazuje dalej, ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży zaś w interesie prawnym wszystkich właścicieli jedynie wówczas, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Inaczej rzecz ujmując, warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy. Należy podkreślić, co wskazane zostało także w skardze kasacyjnej, że zgodnie art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r. sygn. akt II FSK 1141/09). Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje zatem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I FSK 994/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2817/14). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. Tym samym nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przedstawienie przez skład orzekający zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA, a więc o wydanie tzw. uchwały przełamującej. Przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, w których skład orzekający nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu 7 sędziów, całej Izby lub pełnego składu NSA, a taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. W ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 K.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i art. 153 K.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał także, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Przyznać trzeba, że teza uchwały może sugerować pewną uznaniowość organu w stosowaniu art. 152 K.c. Odmiennej interpretacji tej uchwały można doszukać się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 2211/14 i z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2158/15 a także w przywołanym w skardze kasacyjnej nieprawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 10 października 2013 r. sygn. akt. III SA/Lu 356/13). Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 K.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazująca sprawę do rozpoznania sądowi rejonowemu). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 K.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96), co także wskazuje skarżąca kasacyjnie. Zatem uznać należy, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1563/20). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela też pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle interpretowanej uchwały w wyrokach z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2832/13, z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1833/14 i z 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2888/15, z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1744/17 oraz w cyt. o sygn. akt I OSK 1563/20, że według tej uchwały, organ nie ma swobody w zakresie obciążania kosztami, gdyż z art. 152 K.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic nie ma decydującego znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Przyjęta interpretacja omawianej uchwały przesądziła o bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Uznać należy zatem, że skoro skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, to jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczyło się także w jej interesie. Twierdzenie, że posiada go jedynie H. D., który żądał wszczęcia postępowania, i to on domagał się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek sąsiada skarżącej, skarżąca nie może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jej interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinna ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jej ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. Ustalenie granicy między działkami nr [A] nr [B] oraz nr [C] leży w interesie prawnym ich właścicieli, gdyż granice tych sąsiadujących gruntów stały się sporne. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, z akt sprawy wynika, że przebieg granicy między działkami nr [A] i nr [B] a działką nr [C] jest przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt [...] z wniosku H. D. o zasiedzenie części działki nr [C] oznaczonej, na mapie stanowiącej załącznik do opinii technicznej sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. N. na potrzeby tego postępowania sądowego, numerem [C]/1 o pow. 0,0021 ha. Zatem skarżąca nie może twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jej interesie. Prawidłowa wykładnia mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 152 K.c. nie pozwala na uwzględnienie zindywidualizowanego interesu skarżącego. Bowiem rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego, podejmowane jest w oparciu o założenie, że interes prawny w ustaleniu granic nieruchomości mają z zasady wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego. Zatem okolicznością irrelewantną w niniejszej sprawie jest to, że postępowanie wszczęto na wniosek H. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim i Sąd I instancji prawidłowo zatem uznały, że zarówno wnioskodawca jak i skarżąca, jako uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego, powinni ponieść koszty tego postępowania po połowie. W konsekwencji nie można uznać, że Sąd I instancji, oddalając skargę naruszył art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 28, art. 264 K.p.a. oraz art. 152 K.c. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż H. D. w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).