I GSK 385/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 440/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 15 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 440/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. (dalej określanego jako skarżący) decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Zakład, że nie wystąpiła po stronie skarżącego którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. 2017.1778) - "u.s.u.s." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Podzielił ustalenia ZUS-u, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada majątku podlegającego egzekucji, majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r – Ordynacja podatkowa. Podzielił także wniosku wyciągnięte przez organ na tle tych ustaleń faktycznych. Zwrócił uwagę, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter fakultatywny, a więc organ administracji ma prawo podjąć decyzję o ich umorzeniu, ale nie ma takiego obowiązku. Zaś dokonanej oceny nie można uznać za przejaw dowolności w ocenie zebranych dowodów i przedstawionych okoliczności. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że zaległe składki są całkowicie nieściągalne, a sytuacja majątkowa, rodzinna, zdrowotna Skarżącego nie daje szans na poprawę. Całkowita nieściągalność składek oznacza nie tylko brak możliwości wyegzekwowania zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. W przedmiotowej sprawie Skarżący nie przedstawił okoliczności pozwalających stwierdzić, że uregulowanie zaległości nie jest i przede wszystkim nie będzie możliwe w kolejnych latach. Umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu jego całkowitej lub częściowej bezskuteczności oznacza, że aktualnie dłużnik nie posiada majątku, z którego możliwym jest przeprowadzenie przez Komornika skutecznego postępowania egzekucyjnego. Po umorzeniu postępowania egzekucyjnego przez komornika, wierzyciel może złożyć ponowny wniosek egzekucyjny. W stosunku do skarżącego nie wydano postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego zaległości składkowych. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W jego ocenie osoba, która podpisała zaskarżoną decyzję, na podstawie upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 czerwca 2017 r. Nr 1150/2017/D, została upoważniona do wydawania w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji, postanowień i zaświadczeń oraz do wydawania w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji i postanowień, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem, w sprawach wynikających z: 1) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; 2) zadań powierzonych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych lub Prezesowi Zakładu na podstawie innych ustaw - zgodnie z zakresem zadań i czynności powierzonych na zajmowanym stanowisku w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w II Oddziale w Warszawie. Wskazane upoważnienie znajduje się w rejestrze upoważnień wydanych przez Prezesa ZUS dla pracowników ZUS (http://bip.zus.pl/inne/rejestry-ewidencje-i-archiwa/rejestr-upowaznien-wydanych-przez-prezesa-zus-dla-pracownikow-zakladu-ubezpieczen-spolecznych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego — art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie wyroku na podstawie wykraczającej poza dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego, a poprzez to nie zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt. 2) ustawy P.p.s.a, i w efekcie uznanie, że w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed organem, 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie rozważenie wszystkich zarzutów skargi i nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, a poprzez to naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 3 pkt. 3 u.s.u.s. w związku z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej określanej skrótem K.p.a.) W oparciu o powyższe zarzuty wniósł: a. na podstawie art. 188 P.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie nieważności decyzji organu w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1. K.p.a., w związku z wydaniem decyzji przez osobę nieuprawnioną, b. ewentualnie, na tej samej podstawie prawnej, o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję ZUS. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami wskazanymi w art. 176 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Skarżący kasacyjnie postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 w związku ze 145 § 1 pkt 2 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez orzekania na podstawie dokumentów nie znajdujących się w aktach sprawy co zaowocowało bezpodstawnym orzeczeniem o prawidłowości umocowania osoby wydającej zaskarżoną decyzję oraz poprzez niedoniesienie się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu jego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Jak stanowi art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318). Wprawdzie sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 P.p.s.a. Z kolei z powołanego wyżej przepisu art. 106 § 4 P.p.s.a. wynika, że fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2141/12 fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notorycznego musi być obiektywne, a nie subiektywne. Niewątpliwie faktami powszechnie znanymi nie mogą być okoliczności wynikające z dokumentów zgromadzonych w aktach danej sprawy. W dobie powszechnego dostępu do informacji publicznej, dostępu z wykorzystaniem Internetu informacja zamieszczona na stronach biuletynu informacji publicznej ZUS o umocowaniu konkretnych osób do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezesa ZUS może być uznana za fakt powszechnie znany. Obiektywnie dostęp do tej informacji ma nieograniczona liczba osób, tak fizycznych, jak i prawnych, organów samorządowych, czy innych organów, instytucji. Zatem taką informację można uznać za fakt powszechnie znany. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - por wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2317/13, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97) Przeważający jest przy tym pogląd w wyrażany piśmiennictwie i orzecznictwie, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga zbadania przez organ administracji lub sąd (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014, s. 783-784) i powołane tam orzeczenia NSA i WSA; glosa B. Adamiak do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, Nr 10, poz. 190). Niewątpliwie z ustaleń dokonanych przez sąd pierwszej instancji wynika, że osoba, która podpisała skarżoną decyzję w przedmiocie umorzenia zaległych składek, w dacie jej wydania, była umocowana do dokonania tej czynności. W konsekwencji nie można uznać, że sąd niezasadnie nie stwierdził nieważności skarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec powyższego zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że powołany przepis określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a stronie wdanie się w spór (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, chociaż niezbyt obszerne, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. To zaś skutkuje konstatacją, że sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Nadto skarżący, uzasadniając powyższy zarzut nie wykazał, do jakich konkretnie zarzutów skargi nie odniósł się sąd pierwszej instancji. Nie wykazał istotności zarzucanego naruszenia prawa procesowego, a więc jego ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Sam brak przekonania skarżącego do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni czy zastosowania prawa, jak też do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jego oczekiwaniami, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna ogranicza się jedynie do przytoczenia normatywnej formułki. Tak ogólnikowe stwierdzenie nie wskazuje jednakże wymaganego przez ustawodawcę związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. że gdyby nie doszło do tego naruszenia wynik tej sprawy mógłby być inny niż przyjęty w zaskarżonym wyroku. Chociaż związek naruszenia prawa z wynikiem sprawy nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie uzupełnia bowiem zaprezentowanej argumentacji celem skonkretyzowania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018r., I OSK 2504/17, LEX nr 2480685). Tego hipotetycznego związku w skardze kasacyjnej nie wykazano. Skarżący w skardze do sądu pierwszej instancji zarzucał naruszenie art. 7 i 77 K.p.a i do naruszenia tych przepisów sąd zwięźle, podzielając ustalenia faktyczne i stanowisko organu, jednak się odniósł. Nie można zatem czynić skutecznie zarzutu wyrokowi WSA w Warszawie, że nie zakwestionował rozważań organu administracji, który m.in. ustalił fakt zaprzestania prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej i sprzedaży domu. Jednocześnie stwierdził, że "powołane przez ZUS okoliczności, tj. wiek skarżącego, jego aktywność zawodowa, uzyskiwanie dochodu z tytułu umowy o pracę przekonują sąd co do trafności podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Sąd podzielił ocenę ZUS, zgodnie z którą skarżący nie znajduje się w sytuacji wskazującej na ograniczone możliwości podjęcia lepiej płatnej pracy, szczególnie obecnie przy znacznie zmniejszającym się bezrobociu i presji pracowników na wzrost wynagrodzenia. Jeżeli, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Nie rozbudowane w tym zakresie rozważania sądu pierwszej instancji nie oznaczają pominięcia stosowania tak przepisów proceduralnych, jak i przepisów określających umorzenie zobowiązań w przypadku braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, czy też wadliwości ich zastosowania. Wobec powyższego zarzut wymieniony w pkt 2 petitum skarg kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten nie został poprawnie skonstruowany. Zgodnie z powołanym przepisem całkowita nieściągalność o której mowa w ust. 2 art. 28 u.s.u.s. zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zarzucając sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię tego przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie winien przedstawić własną interpretację przepisu i skonfrontować ją z wykładnię dokonaną przez sąd. Tymczasem skarżący błędu wykładni upatruje w podzieleniu przez sąd pierwszej instancji stanowiska organu o braku przesłanek do umorzenia zaległych składek przy jednoczesnym niewyjaśnieniu motywów tego stanowiska. Zarzuca zatem błąd subsumcji, a więc zastosowania prawa materialnego. Co przy jednoczesnym braku skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia i jednoczesnym niewykazaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie wskazanej w zarzucie normy prawnej czyni zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. niezasadnym. Tym bardziej, że w istocie nie został on uzasadniony. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Adresatem tej normy prawnej nie jest zatem sąd administracyjny. On jej nie stosuje, a więc nie może jej naruszyć. Tymczasem skarżący wiąże naruszenie tej normy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Nieprawidłowe przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności działalności organu administracji publicznej w sprawie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy, w ocenie skarżącego, sąd powinien był uznać naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów prawa należałoby wiązać z naruszeniem art. 3 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. Lecz takiego zarzutu nie zgłoszono w skardze. Dlatego zarzut naruszenia art. 6 K.p.a należało uznać za pozbawiony podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.