I OSK 681/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M., H.S., B.M. i M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 122/18 w sprawie ze skargi T.M., H.S., B.M. i M.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 122/18, oddalił skargę T.M., H.S., B.M. i M.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r., nr [...]. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2006 r., podtrzymanego w piśmie z [...] lutego 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,487 ha, składającego się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonego na terenie wsi [...], gromada [...], powiat [...], zapisanego w księdze wieczystej karta [...] [...] jako własność w.m. Od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego odwołanie złożyły: T.M., H.S., B.M. i M.W., zarzucając, że decyzja Prezydium została wydana w stosunku do osoby zmarłej i w konsekwencji dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Nadto wskazały, że decyzja orzekająca o przejęciu opuszczonego gospodarstwa była decyzją uznaniową, a organ nie rozpatrzył przesłanek jej przejęcia w sposób dostateczny. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. Uzasadniając wydaną decyzję, Minister wskazał, że legitymacja stron do występowania w postępowaniu została ustalona na podstawie prawomocnych postanowień: Sądu Powiatowego w [...] z [...] kwietnia 1951 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po W.M., Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1992 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po K.M. oraz Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2014 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po J.M. Dalej, Minister wyjaśnił, że przejęcie gruntów nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198). Z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Minister wskazał, że posłużenie się w decyzji pojęciem nieruchomości rolnej, zamiast gospodarstwa rolnego nie stanowi rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Przejęte na własność Państwa grunty stanowiły gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 45, poz. 304). Z przywołanego przepisu wynika, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Pozostałe składniki wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia (np. budynki, urządzenia itp.), jeżeli istniały, również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Jednak, brak któregokolwiek z tych składników nie oznaczał, że nie mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia do gospodarstwa zaliczały się również lasy i grunty leśne. Stosownie do § 1 powołanego rozporządzenia nieruchomość uważało się za rolną, jeżeli była lub mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi albo stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na inne cele. W sprawie brak jest jednak decyzji właściwego organu prezydium rady nadzorczej orzekającej o zmianie sposobu użytkowania gruntu. Dalej, Minister wskazał, że z uzasadnienia faktycznego decyzji z [...] grudnia 1964 r. wynika, że grunty leżały odłogiem, wskutek czego porosły samosiewami. W piśmie z [...] listopada 1961 r. J.M. i K.M. podnosili, że w skład gospodarstwa wchodziły ziemie lekkie piaszczyste. Z akt sprawy nie wynika, aby grunty były sklasyfikowane jako nieużytki, zatem dawały one możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej. Natomiast, niska jakość użytków rolnych oraz położenie gruntu nie zwalniało właściciela z obowiązku ich rolniczego wykorzystania, nie powodowało to też utraty charakteru rolnego, natomiast mogło się wiązać z odpowiednim wyborem działalności rolniczej. Analizując przesłankę niezamieszkiwania gospodarstwa przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, organ wyjaśnił, że na przejętych gruntach nie było budynków. O nieuprawianiu gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa świadczą zaś, jak wskazał Minister: a) uzasadnienie faktyczne decyzji z [...] grudnia 1964 r., z którego wynika, że grunty leżały odłogiem, bez jakiejkolwiek uprawy i częściowo były porośnięte samosiewem; b) opinia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1964 r., stwierdzająca, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa leżały odłogiem; c) protokół opisu gospodarstwa opuszczonego z [...] marca 1964 r., w którym wskazano, że gospodarstwa nikt nie użytkował, grunty od dłuższego czasu, nie były uprawiane w wyniku czego porosły samosiewem drzew; d) pismo J.M. i K.M. z [...] listopada 1961 r. informujące, że: większość gruntów stanowiła nieużytki, spadkobiercy nie byli w stanie zagospodarować tych gruntów, gdyż K.M. była osobą starszą i schorowaną a J.M. pracował w branży budowlanej i miał na utrzymaniu czworo małych dzieci i chorowitą żonę, spadkobiercy nie byli w stanie zalesić tych gruntów z uwagi na brak nakładów finansowych. W zgromadzonych aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że w dacie wydania decyzji z 1964 r. grunty wchodzące w skład gospodarstwa były przez kogokolwiek uprawiane. Mając powyższe na uwadze, Minister wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, że w gospodarstwie nikt nie mieszkał, wchodzące w jego skład nieruchomości nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Gospodarstwo to stanowiło zatem gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r. i w związku ze spełnieniem przesłanek mogło zostać przejęte na własność Państwa. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że decyzja orzekająca o przejęciu nieruchomości miała charakter uznaniowy, a w decyzji brak jest uzasadnienia konieczności przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa, Minister wyjaśnił, że Prezydium w zaskarżanej decyzji wskazało, że przejęcie gospodarstwa podyktowane jest racjonalnym zagospodarowaniem opuszczonych gruntów. Ponadto, sam uznaniowy charakter decyzji, w sytuacji gdy spełniona została przesłanka uprawniająca do zastosowania przepisu, nie może prowadzić do konkluzji, że organ w sposób rażący naruszył prawo przez zastosowanie normy prawnej dającej mu uprawnienia do przejęcia gospodarstwa. Również to, że uzasadnienie badanego rozstrzygnięcia nie zawierało rozważań dotyczących zasadności przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa mogłoby być ewentualnie oceniane w kategorii naruszenia art. 99 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Przepis ten nie wskazuje jednak w sposób szczegółowy (tak jak art. 107 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu), jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie. W konsekwencji, nie można uznać, że naruszenie tego przepisu, wobec braku szczegółowego uzasadnienia, narusza prawo, a tym bardziej, aby naruszenie to miało charakter rażący. Ponadto, trzeba też mieć na uwadze, że w 1964 r. decyzje administracyjne o przejęciu mienia nie podlegały kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem nie było wypracowanego stanowiska judykatury, co do tego, jakie wymogi powinna spełniać decyzja uznaniowa w zakresie uzasadnienia. Z kolei, odnosząc się do zarzutu, że decyzja z [...] grudnia 1964 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż została skierowana do nieżyjącego W.M., Minister wyjaśnił, że decyzja ta została prawidłowo doręczona. W wydanym w sprawie wyroku z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt II SA 1696/93, w sprawie dotyczącej zwrotu przejętego gospodarstwa, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że odbiór decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego pokwitował J.M., będący jednym ze spadkobierców W.M., chociaż decyzja była adresowana na imię i nazwisko jego ojca. Nikt wówczas nie poinformował organu, że osoba, do której skierowano decyzję nie żyje. Ponadto, nikt nie kwestionował również okoliczności opuszczenia gospodarstwa i nie złożył odwołania od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Co więcej, Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z [...] października 2011 r. wskazało, że operat ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], został założony w listopadzie 1969 r. W związku z tym nie można stwierdzić, kto był właścicielem parceli nr [...], [...], [...], [...], [...] na dzień [...] grudnia 1964 r. Z kolei, ze skróconego wyciągu z księgi wieczystej [...] karta [...] wynika, że W.M. był właścicielem nieruchomości o powierzchni 13,4881 ha. Potwierdza to, że jedynym dokumentem urzędowym, na podstawie którego organ orzekający o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa, a więc Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], mogło ustalić czyją własność stanowiła omawiane gospodarstwo, były dane z księgi wieczystej. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 18 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 319 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to stanowiło podstawę i uzasadnienie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i było wiążące dopóki nie zostało obalone stosownym orzeczeniem sądu. Natomiast, z treści art. 20 wynika, że w razie niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną nabywa własność lub inne prawo rzeczowe, chyba że chodzi o rozporządzenie bezpłatne albo, że nabywca działał w złej wierze (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Specyfika regulacji prawnej będącej podstawą przejęcia objętego wnioskiem gospodarstwa sprawiała, że często kierowano decyzje do osób zmarłych bądź zaginionych, bowiem grunty przejmowano na własność Państwa jako opuszczone. Wszelkie informacje o ewentualnych osobach uprawnionych do nieruchomości przejmowanych na własność Państwa czerpano bowiem z ewidencji gruntów albo z ksiąg wieczystych. Następcy prawni W.M., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, byli osobami pełnoletnimi, ale nie ujawnili się w księdze wieczystej jako właściciele spornej nieruchomości. Natomiast, PPRN w [...] w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa dysponowało dokumentami, z których jednoznacznie wynikało, że właścicielem gospodarstwa był W.M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1255/14, stwierdził, że wpisanie w rozdzielniku decyzji adresu osoby nieżyjącej nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy organ orzekający o przejęciu gospodarstwa nie dysponował danymi adresowymi jego następców prawnych, wskutek niedopełnienia przez spadkobierców ciążącego na nich obowiązku ujawnienia wszelkich zmian co do prawa własności. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1575/10, uznał, że samo skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie może stanowić o nieważności decyzji w całości. Sąd zaznaczył, że w takiej sytuacji trzeba rozważyć, jakie skutki ma okoliczność śmierci strony w kontekście oceny legalności rozstrzygnięcia co do meritum. W analizowanej sprawie właścicielem przejętych gruntów byli bowiem następcy prawni W.M. Przy czym, odbiór decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa pokwitował J.M., będący jednym ze spadkobierców W.M. W świetle przesłanek wskazanych w obowiązujących wówczas regulacjach, przywołanych jako podstawa prawna w decyzji z 1964 r., przejęcie gospodarstwa było, zdaniem Ministra, merytorycznie zasadne. Z tego powodu nie można uznać skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, jako rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja została skutecznie doręczona. Minister wskazał także, że zebrane materiały nie pozwalają na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T.M., H.S., B.M. i M.W. zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 k.p.a., polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji z [...] grudnia 1964 r., którą wydano w stosunku do zmarłego ponad 18 lat wcześniej w transporcie do sowieckiego gułagu ([...] maja 1945 r.) W.M., a zatem do osoby, która nie posiadała przymiotu strony postępowania, - art. 2. ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu ustalonym ustawą z 15 lipca 1963. r. (Dz.U. Nr 32, poz. 161) w zw. z art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji PPRN), poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z uwagi na uznaniowy charakter przepisu nie było konieczności odjęcia prawa własności spadkobiercom byłego właściciela, którzy dążyli do zagospodarowania nieruchomości, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne przed PPRN w [...] zostało przeprowadzone wnikliwie, pomimo że właściciele zwracali się do organów państwowych o wykup ziemi i wskazywali na utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości z przyczyn obiektywnych, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podkreślili, że J.M. począwszy od lat 90 do dnia swojej śmierci starał się o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN. Były właściciel nieruchomości zmarł w 1946 r. w transporcie do sowieckiego gułagu. Biorąc pod uwagę tę okoliczność, jego spadkobierca miał prawo nie mieć zaufania do organów PRL a zatem starania podjął dopiero po zmianie ustroju. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1369 zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. odpowiadają prawu. Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 1 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161 r. ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do art. 2 dekretu z 18 kwietnia 1955 r., w brzmieniu nadanym ustawą z 15 lipca 1961 r., gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r., jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli, mogą być przejęte na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika, albo dzierżawcę. Sąd I instancji ocenił, że organy nadzorcze prawidłowo orzekły, w oparciu o zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, że w sprawie zaistniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego będącego własnością W.M. . Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, że powyższe grunty leżały odłogiem, wskutek czego porosły samosiejkami. Z pisma z [...] listopada 1961 r. J.M. i K.M. wynika, że wchodzące w skład gospodarstwa ziemie były lekkie, piaszczyste. Z akt nie wynika jednak aby były sklasyfikowane jako nieużytki nienadające się do żadnej rolniczej produkcji. Na przedmiotowym gospodarstwie nie było też żadnych zabudowań, dlatego też nikt tam nie zamieszkiwał. Gospodarstwa tego nie uprawiali także inni ludzie (np. dzierżawcy lub użytkownicy). Dlatego też, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał to gospodarstwo za opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r., które mogło być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. Sąd zgodził się również z orzekającymi organami, że organy administracji prowadzące postępowanie nieważnościowe nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego a jedynie oceny kontrolowanej decyzji z punktu widzenia spełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ zobligowany był do oceny czy postępowanie przeprowadzone przez organy administracji w postępowaniu zwykłym dawało podstawę do wydania kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu, powyższa ocena została przez organy nadzoru przeprowadzona prawidłowo. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego skierowania spornej decyzji do nieżyjącego W.M. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 wówczas obowiązującego dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1955 r., Nr 6., poz. 32) dane o gruntach i budynkach służące za podstawę m.in. dokonywania wpisów w księgach wieczystych mogą być oparte wyłącznie na ewidencji. Powołany dekret stanowił, iż właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki, obowiązani są zgłaszać do prezydiów właściwych rad narodowych, najpóźniej w ciągu 4 tygodni od ich powstania, wszelkie zmiany danych objęte ewidencją, w tym dotyczące osoby właściciela oraz innych osób, w których władaniu grunt lub budynek się znajduje, jak również miejsca zamieszkania tych osób, pod rygorem nałożenia kary grzywny (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 13 ust 1 powołanego dekretu). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 tego dekretu operat ewidencyjny stanowi dokument publiczny. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, iż wskutek niedopełnienia przez spadkobierców ciążącego na nich obowiązku ujawnienia wszelkich zmian w ewidencji gruntów i budynków organ wydający kontrolowane orzeczenie nie znał ich danych i adresów. Zatem, Sąd uznał, iż organ ten mógł zaadresować decyzję, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, do W.M., skoro został on ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel tego gospodarstwa. Decyzja ta została też prawidłowo doręczona. W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt II SA 1696/93, dotyczącym zwrotu gospodarstwa, NSA podkreślił, że odbiór decyzji potwierdził J.M. , chociaż decyzja była adresowana na jego ojca W.M. . Nikt ze spadkobierców nie poinformował wówczas organu, że adresat tej decyzji od dawna nie żyje. Nikt nie kwestionował także faktu opuszczenia gospodarstwa i nie złożył odwołania od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1964 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 188 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 319 ze zm.) domniemywało się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to stanowiło podstawę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i było wiążące dopóki nie zostało obalone orzeczeniem sądu. Specyfika regulacji prawnej będącej podstawą przejęcia objętego wnioskiem gospodarstwa powodowała, że w tym czasie często kierowano decyzje do osób zmarłych bądź zaginionych bowiem przejmowano na własność państwa gospodarstwa opuszczone. Wszelkie informacje o ewentualnych osobach uprawnionych do tych nieruchomości czerpano z ksiąg wieczystych lub ewidencji gruntów. Następcy prawni W.M. w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1964 r. byli osobami pełnoletnimi, ale wiedząc o śmierci W.M. nie ujawnili się w księgach wieczystych jako właściciele (następcy prawni) spornej nieruchomości, chociaż ciążył na nich taki obowiązek. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wpisanie w rozdzielniku decyzji adresu osoby nieżyjącej nie można traktować z urzędu jako rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ orzekający o przejęciu gospodarstwa nie dysponował danymi adresowymi jego następców prawnych wskutek niedopełnienia przez nich obowiązku ujawnienia wszelkich zmian co do prawa własności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1255/14). Samo skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie może stanowić o jej nieważności. W takiej bowiem sytuacji należy rozważyć jakie skutki ma okoliczność śmierci strony w kontekście oceny legalności rozstrzygnięcia co do meritum. Sąd zgodził się z organem, iż nawet gdyby spadkobiercy W.M. brali udział w postępowaniu, nie miałoby to wpływu na treść decyzji. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do ubiegania się o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie odbiór decyzji pokwitował bowiem J.M. , jeden ze spadkobierców W.M. , a w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa przejęcie gospodarstwa rolnego było merytorycznie zasadne. Dlatego też, Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie można uznać skierowania decyzji do osoby nieżyjącej jako rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja ta została skutecznie doręczona. Skarżące wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie skarżące zrzekły się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 k.p.a., polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji z [...] grudnia 1964 r. skierowanej do zmarłego wówczas od ponad 18 lat W.M. , który umarł w transporcie do sowieckiego gułagu w dniu [...] maja 1945 r. a zatem do osoby, która nie posiadała przymiotu strony postępowania, co winno skutkować bezwzględną eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w związku z wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji i nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, zobowiązany jest bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w nim; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne przed PPRN zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, dokumenty na których się opierał organ odpowiadały rzeczywistemu stanowi działek i leżały odłogiem, pomimo tego, że bezpośrednio przed odjęciem prawa własności spadkobiercy byłego właściciela dążyli do zagospodarowania nieruchomości, zwracali się do organów państwowych o wykup ziemi i wskazywali na utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości z przyczyn obiektywnych, gdyż działka zalesiła się. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Z kolei, związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny okazał się zarzut dotyczący nieuwzględnienia, zarówno w toku postępowania przed organem nadzoru, jak i przez Sądem I instancji, rażącego naruszenia prawa wskutek skierowania decyzji do osoby zmarłej. Odnosząc się do tej kwestii, należy podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., sygn. akt III SA 481/88, niepubl.; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1/69; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przy czym, podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast.; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone pozostaje stanowisko, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym, powszechnie przyjmuje się, iż jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, niepubl.; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/0, niepubl.; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w orzecznictwie dotyczącym art. 30 § 4 k.p.a. wskazuje się, że śmierć strony postępowania, która nastąpiła po jego wszczęciu lecz przed jego formalnym zakończeniem nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takich warunkach, jeśli tylko następca prawny osoby zmarłej wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionował (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 406/08; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I ISK 129/10 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się także, iż nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas, gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym, jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem prawnym skutkuje nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13; wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2016, sygn. akt II SA/Kr 734/15 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko, zgodnie z którym przez skierowanie decyzji należy rozumieć określenie praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest bowiem pogląd, że rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] grudnia 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej dokonano przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości, której właścicielem - wpisanym w księdze wieczystej - był nieżyjący już W.M. . Organ orzekł merytorycznie o odjęciu prawa własności nieruchomości. Przedmiotem tego orzeczenia była wyłącznie nieruchomość a istota orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Państwa. Co więcej, nie pozbawiono nieruchomości W.M. , lecz jego spadkobierców – żonę i syna. Skutek prawny takiej decyzji następował bowiem niezależnie od tego, kto był w rzeczywistości właścicielem nieruchomości w dacie orzekania. Decyzja o wywłaszczeniu czy też przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowi innego rodzaju rozstrzygnięcie niż decyzja nakładająca na konkretną osobę fizyczną obowiązek określonego zachowania się czy przyznająca takiej osobie uprawnienie. Decyzja z dnia [...] grudnia 1964 r. nie nakładała żadnych osobistych obowiązków ani też nie przyznawała osobistych uprawnień W.M. W niniejszej sprawie bezsporne przy tym jest, że decyzja ta została doręczona J.M. – synowi i jednocześnie spadkobiercy W.M. , który w dacie jej wydawania był w rzeczywistości współwłaścicielem tejże nieruchomości. W tej sytuacji, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu z zaskarżonej decyzji, nie wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten nie mógł zostać bowiem uwzględniony, jako że nie został powiązany z przepisem art. 156 § 1 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Dlatego też, zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku sądu rozpoznającego skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dla ich skuteczności muszą wskazywać na naruszenie konkretnych przepisów prawa w powiązaniu z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, przez prowadzenie postępowania dowodowego. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny legalności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzorczym dokonuje się z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przypadku tą przesłanką była przesłanka rażącego naruszenia prawa zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów materialnoprawnych. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to zasadniczo wady dotyczące naruszenia prawa materialnego, zaś uchybienia przepisom postępowania mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji jedynie wyjątkowo, gdy w sposób bezsporny rzutowały na treść weryfikowanej decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że na rzecz Państwa mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn (por. wyroki NSA z dnia 18 września 1998 r., sygn. II SA 1108/98, oraz z dnia 2 września 2005 r., sygn. I OSK 26/05 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie powołanego przepisu wymagało natomiast spełnienia określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia, iż przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz że jest rzeczywiście opuszczone (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II CSK 558/11, pub. OSP 2013, Nr 9, poz. 92, str. 658). Według § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych za gospodarstwo rolne opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Orzekające w niniejszej sprawie organy stwierdziły, że przejęte grunty rolne były opuszczone, jako że na przejętych gruntach nie było budynków i nie były uprawiane. O nieuprawianiu gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa świadczyły, w ocenie organów, okoliczności przywołane w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 1964 r., z którego wynika, że grunty leżały odłogiem, bez jakiejkolwiek uprawy i częściowo były porośnięte samosiewem, a także opinia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1964 r. stwierdzająca również, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa leżały odłogiem, protokół opisu gospodarstwa opuszczonego z [...] marca 1964 r., w którym wskazano, że gospodarstwa nikt nie użytkował, grunty od dłuższego czasu, nie były uprawiane w wyniku czego porosły samosiewem drzew, jak również pismo J.M. i K.M. z [...] listopada 1961 r. informujące, że większość gruntów stanowiła nieużytki a spadkobiercy nie byli w stanie zagospodarować tych gruntów. Organy zaznaczyły, że w zgromadzonych aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że w dacie wydania decyzji z 1964 r. grunty wchodzące w skład gospodarstwa były przez kogokolwiek uprawiane, a skarżące w toku całego postępowania nie przedstawiły dowodów, mogących zmienić tę ocenę. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że przy ustalaniu i ocenie podstaw nieważności w postępowaniu nadzorczym organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. Brak jest również podstaw do zakwestionowania postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu zwykłym, jako że regulowały je inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego niż obecnie, na co wskazał również Sąd I instancji aczkolwiek w kwestii dotyczącej wyłącznie uzasadnienia decyzji. Art. 77 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. dotyczył przysługującego świadkowi prawa odmowy składania zeznań. Przepis art. 80 k.p.a. regulował kwestie zlecenia przez organ kolegialny przeprowadzenia postępowania dowodowego, zaś art. 7 k.p.a. stanowił, że organy administracji państwowej w toku postępowania czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, i w tym celu udzielają stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżące zrzekły się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.