III OSK 849/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 449/18 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przydziale tymczasowej kwatery oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 449/18 oddalił skargę M. C. (dalej: "skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r., nr [...]w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przydziale tymczasowej kwatery. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant [...] Policji decyzją z [...] sierpnia 2003 r., nr [...]przydzielił skarżącej kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W. do wspólnego zamieszkiwania z mężem oraz córką. Skarżąca [...] listopada 2014 r. zgłosiła pisemne wystąpienie ze służby. Wobec tego Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z [...] grudnia 2014 r., nr [...] zwolnił skarżącą ze służby z [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., nr 1782 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). W tym stanie rzeczy Komendant [...] Policji decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., nr 1170 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), nakazał skarżącej oraz jej małoletniej córce opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie oraz wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...]zawiesił postępowanie administracyjne. Jednocześnie skarżąca wnioskiem z [...] września 2015 r. wystąpiła do Komendanta [...] Policji o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenie, że strona na podstawie tej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że przedmiotową kwaterę przydzielono jej, gdy była już w służbie stałej, na podstawie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, ponadto kwatera spełnia wszelkie funkcje lokalu mieszkalnego, o czym świadczy fakt ponoszenia opłat czynszowych, za media oraz windę, przy czym umowy z dostawcami mediów zawierała osobiście. Dodała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku przydzielania kwatery tymczasowej koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji. Ponadto za zajmowany lokal uiściła kaucję. Zaznaczyła jednocześnie, że po przydzieleniu lokalu organ cofnął jej uprawnienia do równoważnika za brak lokalu i przyznał równoważnik za remont lokalu mieszkalnego, nie zaś kwatery tymczasowej. W konkluzji stwierdziła, że decyzja o przydziale kwatery tymczasowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa i z tego powodu usunięcie jej z obrotu prawnego leży także w interesie społecznym. Komendant [...] Policji pismem z [...] września 2015 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych powyższego wniosku przez sprecyzowanie, czy dotyczy on zmiany spornej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., czy też skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W piśmie z [...] września 2015 r. skarżąca sprecyzowała, że domaga się zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Komendant [...]Policji decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...]o przydziale skarżącej kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość przedmiotowa, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do zmiany treści decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...]w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenia, że strona na podstawie tej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy właściciel, tj. Miasto [...] W. nie wyraził zgody na zmianę charakteru i przeznaczenia budynku [...] przy ul. [...] w W. na lokale mieszkalne. Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Komendant Główny Policji wskazał, że nieruchomość przy ul. [...][...] w W. zabudowana jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, który przeznaczony jest do okresowego pobytu ludzi (zgodnie z zawartymi umowami na okres 25 lat). Gmina nie wyraziła zgody na zmianę charakteru lokali, a tym samym na zmianę sposobu użytkowania budynku zakwaterowania zbiorowego na funkcję mieszkaniową (pismo z [...] maja 2010 r., l.dz. [...]). Komendant [...] Policji przeznaczył usytuowane tam lokale na kwatery tymczasowe. Organ odwoławczy podniósł, że skoro brak jest możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku zakwaterowania zbiorowego na funkcję mieszkaniową, to wniosek strony o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r., nr [...]w części dotyczącej przydziału tymczasowej kwatery i ustalenia, że strona na podstawie wyżej wymienionej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego jest bezprzedmiotowy. Zasadnie zatem Komendant [...] Policji umorzył postępowanie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1857/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organów Policji co do bezprzedmiotowości postępowania jest nieprawidłowe. Sąd przyjął, że w sytuacji, gdy zachodzą przeszkody do pozytywnego załatwienia wniosku w trybie at. 155 k.p.a. nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte i prowadzone. Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Uznanie żądania strony za bezzasadne może skutkować wyłącznie odmową uwzględnienia wniosku, a nie umorzeniem postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziły żadne przyczyny, które czyniłyby postępowanie wszczęte w trybie art. 155 k.p.a. bezprzedmiotowym. Istniał bowiem przedmiot tego postępowania, tj. sprawa administracyjna, która mogła być załatwiona decyzją administracyjną oraz istniała strona tego postępowania. Organy administracji publicznej zobowiązane był zatem rozpoznać sprawę i orzec co do jej istoty. W tej sytuacji, umarzając postępowanie, organy Policji w sposób nieprawidłowy zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zainicjowane wnioskiem skarżącej z [...] września 2015 r., nie było bezprzedmiotowe. Komendant [...] Policji po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], działają na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r., nr [...]wskazując, że brak jest możliwości prawnych do uwzględnienia wniosku, gdyż tymczasowa kwatera nie spełnia funkcji lokalu mieszkalnego, a jej właściciel [...]nie wyraża zgody na zmianę jej charakteru i przeznaczenia. Następnie Komendant Główny Policji decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] września 2017 r., nr [...]r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że zajmowany przez skarżącą lokal nosi status tymczasowej kwatery (bez możliwości zmiany charakteru jego przeznaczenia), co znajduje również odzwierciedlenie w decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r., nr [...]o przydziale policjantce przedmiotowej kwatery. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku policjantki, bowiem zmiana przedmiotowej decyzji pozostawałaby w kolizji z określonym przez właściciela budynku ([...]) sposobem jego użytkowania i naruszałaby prawo. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji o przydziale skarżącej tymczasowej kwatery. Decyzja taka nie jest bowiem zależna od uznania administracyjnego. W okolicznościach wskazanych w art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji, nie dłużej niż przez 2 lata od dnia przydzielenia tymczasowej kwatery. Przepis stanowił podstawę prawną wydanej ostatecznej decyzji o przydziale skarżącej tymczasowej kwatery. W konsekwencji wola skarżącej, czy też jej zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji, nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy. Ponadto Sąd podkreślił, że skarżąca jest już emerytem policyjnym i jak zasadnie wskazał organ odwoławczy organ pierwszej instancji nie jest organem właściwym rzeczowo do podejmowania decyzji w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego skarżącej. Końcowo Sąd wskazał, że przepisy regulujące postępowanie o przydział tymczasowej kwatery są odrębne od przepisów regulujących przydział lokalu mieszkalnego. Tym samym bezprzedmiotowym było badanie przez orzekające w sprawie organy, czy za ewentualną zmianą decyzji przemawia interes strony bądź interes społeczny. Nawet ewentualna ocena, że interes po stronie skarżącej istnieje, to interes ten w myśl art. 155 k.p.a. musi być "słuszny" (kwalifikowany), a za taki nie można uznać interesu, który jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 449/18 w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepełnym przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego, przedstawieniu oceny prawnej w sposób lakoniczny, braku kompleksowej oceny materiału dowodowego, nieuwzględnieniu ocen prawnych zawartych w prawomocnym wyroku sądowym poprzez: - nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do całego materiału dowodowego, tj. decyzji Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]oraz decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2016 r., nr [...]; - nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Wa 1235/09; - nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącej, że za wnioskowanym przez stronę rozstrzygnięciem przemawia słuszny interes strony, a także interes społeczny; - niewyjaśnienie w sposób dostateczny przesłanek uznania za decyzję związaną - decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale skarżącej tymczasowej kwatery; - nieuwzględnienie ocen prawnych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r., sygn. II SA/Wa 1857/16, a także sformułowanie nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w przytoczonym powyżej wyroku, a w szczególności w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 155 k.p.a.; 2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnej odmowie przeprowadzenia dowodów z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. II SA/Wa 1786/11 w postaci kopii wystąpienia pokontrolnego nr [...]z [...] lipca 2009 r. oraz decyzji Prezydenta [...]W. Nr [...]i Nr [...]z [...] sierpnia 2007 r., podczas gdy powyższe dowody mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu; 3. z ostrożności procesowej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie z uwagi na brak możliwości wzruszenia decyzji nr [...]z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale M. C.kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...]w W., a w konsekwencji naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 4. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 155 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nr [...]z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale skarżącej kwatery tymczasowej ponieważ decyzja taka nie jest uzależniona od uznania administracyjnego, a ponadto zmiana przedmiotowej decyzji w żądanym przez skarżącą zakresie prowadziłoby do wydania decyzji wykraczającej poza jej zakres przedmiotowy, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja nr [...]z [...] sierpnia 2003 r. jest decyzją uznaniową, natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej dotyczy tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz prowadzone jest z udziałem tych samych stron. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz kwotą 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Alternatywnie na podstawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Strony postępowania oświadczyły, że nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym informując, iż posiadają możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności, nie zaś na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05). W szeregu orzeczeń NSA wskazano liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut (por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10). Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 155 k.p.a. Zauważenia przy tym wymaga, że kwestia czy w trybie art. 155 k.p.a. zmianie może ulec tylko decyzja uznaniowa, czy również decyzja związana jest sporna zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Nie ten jednak problem był istotny w rozpoznawanej sprawie i przesądzał o tym, że decyzja z [...] sierpnia 2003 r. nie mogła zostać zmieniona. Sąd wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie zachodziła potrzeba badania słusznego interesu strony bądź interesu społecznego, które miałyby przemawiać za zmianą decyzji. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji dla uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie był również zobowiązany do odnoszenia się do decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie lecz uchylonych przez WSA w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2017 r., jak i ustosunkowywać się do treści uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie innego funkcjonariusza. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten, mając charakter bezwzględnie obowiązujący, wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Rozstrzygając pierwotnie w przedmiocie wniosku skarżącej z [...] września 2015 r. o zmianę – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzji nr [...]Komendanta [...]Policji z [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenie, że skarżąca na podstawie tej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego, organ uznając, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość przedmiotowa, umorzył postępowanie. Bezprzedmiotowość postępowania organ upatrywał w braku możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku zakwaterowania zbiorowego na funkcję mieszkaniową. Taki sposób załatwienia sprawy nie został uznany przez WSA w Warszawie za prawidłowy i Sąd ten wskazanym powyżej wyrokiem uchylił decyzje wydane w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Uznanie żądania strony za bezzasadne może skutkować wyłącznie odmową uwzględnienia wniosku, a nie umorzeniem postępowania. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziły żadne przyczyny, które czyniłyby postępowanie wszczęte w trybie art. 155 k.p.a. bezprzedmiotowym. Istniał bowiem przedmiot tego postępowania, tj. sprawa administracyjna, która mogła być załatwiona decyzją administracyjną oraz istniała strona tego postępowania. Organy administracji publicznej były zatem zobowiązane rozpoznać sprawę i orzec co do istoty. Jednocześnie Sąd wskazał, że przesłanką odmowy zmiany decyzji w rozpoznawanej sprawie, przy braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się takiej zmianie, może być wyłącznie wykazanie sprzeczności między słusznym interesem strony a interesem społecznym. Orzekając ponownie w sprawie organy Policji, w zgodzie z art. 153 p.p.s.a., uwzględniły powyższą ocenę prawną. Orzekły co do istoty sprawy, zaś brak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę decyzji o przydziale kwatery tymczasowej uzasadniły kolizją interesu skarżącej z interesem społecznym. Wskazały nadto, że zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy Konstytucji RP, stanowiące gwarancje poszanowania prawa własności, albowiem właściciel spornego lokalu, czyli [...], nie wyraża zgody na zmianę charakteru i przeznaczenia tego lokalu. Taka ocena organów została podzielona zasadnie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; NSA z 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z: 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Sąd pierwszej instancji odniósł się do twierdzeń skarżącej i wyjaśnił, dlaczego wnioski dowodowe zgłoszone w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Ocenę te należy podzielić. Nie można również uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Sprawa administracyjna, objęta skargą wniesioną do Sądu pierwszej instancji, została zainicjowana wnioskiem skarżącej kasacyjnie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o przydziale kwatery tymczasowej w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Organ administracji orzekający w trybie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615). Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą tego postępowania jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym dotąd stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, czyli w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99). Art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania, bo wówczas podlegają one naprawieniu w trybach nadzwyczajnych, któremu omawiany tryb nie służy) lub decyzji prawidłowych. Nie można również pominąć, że przewidziana w powyższym przepisie możliwość zmiany decyzji ostatecznej dotyczy jedynie sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Organ administracji, zmieniając decyzję na korzystniejszą dla strony, nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z prawem, choćby taki sposób rozstrzygnięcia sprawy został potwierdzony orzeczeniami sądu administracyjnego wydanymi w innych sprawach (por. wyrok NSA z 9 maja 2005 r., OSK 1746/04). Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy zatem rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Skoro zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, to słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Te warunki do zmiany decyzji nie zaistniały w przedmiotowej sprawie, co zostało szeroko omówione w decyzjach w tej sprawie wydanych. W analizowanym przypadku zmiana decyzji o przydziale kwatery tymczasowej w kierunku żądanym przez skarżącą nie była możliwa. Wniosek inicjujący postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. obejmował bowiem zmianę decyzji z [...]sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...]w [...] w części dotyczącej przydziału kwatery tymczasowej i ustalenia, że wnioskodawczyni na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego. Tym samym konieczna byłaby zmiana statusu lokalu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Jednakże lokal, którego dotyczy niniejsze postępowanie stanowi własność [...]i na mocy porozumienia z [...] października 1999 r. oraz umowy z [...] marca 2003 r. został przekazany do dyspozycji Komendanta [...] Policji jedynie na cele kwater tymczasowych. Status prawny wskazanej nieruchomości do dnia orzekania przez organ w trybie art. 155 k.p.a., nie uległ zmianie pomimo podejmowania w tym kierunku działań przez Komendanta [...] Policji. Po stronie dysponenta tego lokalu, tj. Komendanta [...] Policji, nie istniała więc możliwość zmiany przeznaczenia tego lokalu, a tym samym ustalenia, że na podstawie spornej decyzji skarżącej przydzielono lokal mieszkalny. Rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu, które w analizowanym przypadku zostało określone przez jego właściciela, tj. [...]. W tym zakresie organ nie posiadał żadnego "luzu decyzyjnego", który pozwalałby na inny wariant rozstrzygnięcia w odniesieniu do spornego lokalu i jego przydziału jako lokalu mieszkalnego. Zwrócić dodatkowo należy uwagę, że zmiana decyzji przydziałowej spowodowałby, że skarżąca otrzymałaby przydział lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, w sytuacji gdy umowa z [...] marca 2003 r., zawarta pomiędzy [...]a Komendantem [...] Policji w sprawie oddania części nieruchomości przy ul. [...] w W. do nieodpłatnego używania, określała okres korzystania na 25 lat. Sąd pierwszej instancji słusznie też zauważył, że w analizowanym przypadku nie został spełniony warunek zachowania niezmienności stanu faktycznego sprawy prowadzonej w trybie art. 155 k.p.a. i sprawy "pierwotnej" zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2003 r. Rozkazem personalnym z [...] grudnia 2014 r. skarżąca została bowiem zwolniona ze służby w Policji, jest emerytem, co w bezpośredni sposób przekłada się na właściwość organu w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego (§ 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że organy zbadały zarówno słuszny interes skarżącej, jak i interes społeczny i uznały, że pozostają one w oczywistej kolizji. Argumentacja organu, odnosząca się do okoliczności faktycznych sprawy i znajdującego zastosowanie stanu prawnego, jest przekonująca. Niewątpliwie sprzeczne z interesem społecznym byłoby dokonanie zmiany decyzji w sytuacji, gdy decyzja zmieniona byłaby niezgodna z przepisami prawa. Zarówno w dniu wydania kwestionowanej decyzji, jak i obecnie lokal zajmowany przez skarżącą nie ma statusu lokalu mieszkalnego, i nie może podlegać przydziałowi w trybie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W sprawie istotne jest również i to, że skoro przedmiotowy lokal ma nadal status kwatery tymczasowej, to winien być wykorzystany na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych czynnych zawodowo policjantów, albowiem takie było przeznaczenie tego lokalu. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.