II OSK 1782/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1246/18 w sprawie ze skarg J. S. i K. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. oddalił skargi J. S. i K. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 2, art. 142 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...] maja 2013 r., którą na podstawie art. 105 k.p.a. orzeczono o umorzeniu w całości postępowania "w sprawie ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] P., zlokalizowanej przy ul. B. w K." – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/14, oddalił skargi J. S. i K. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez J. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/14, uchylił – na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) – uchylił własny wyrok z dnia 19 lutego 2015 r., nie rozstrzygając jednocześnie sprawy sądowoadministracyjnej. Po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych J. S. i K. S. od autokontrolnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Kr 1691/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., II OSK 1884/16, uchylił zaskarżony wyrok (autokontrolny) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2015 r., II SA/Kr 1691/14 – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wyrok z dnia 18 sierpnia 2015 r. (autokontrolny) został uchylony przede wszystkim z uwagi na naruszenie art. 179a p.p.s.a., tj. brak jednoczesnego ponownego rozpoznania sprawy, a wyrok z dnia 19 lutego 2015 r. uchylono z uwagi na przyczynę nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jego sentencja była podpisana tylko przez jednego sędziego. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił obie skargi. Sąd wskazał, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w niniejszej sprawie zostały uchylone w wyniku kontroli instancyjnej i należało mieć na względzie art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Niemniej jednak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1884/16, wobec stwierdzenia w odniesieniu do zaskarżonego wyroku przyczyny nieważności, nie zawiera wykładni prawa zrelatywizowanej do istoty sprawy sądowoadministracyjnej. Nie kreuje on zatem determinanty rozstrzygnięcia tejże sprawy. W opinii Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy skrupulatnie przeprowadził fazę wstępną postępowania odwoławczego, w ramach której zweryfikował – pozytywnie – legitymację procesową odwołującego się R. G. W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że R. G. jest właścicielem nieruchomości utworzonej m.in. z działki nr [...], która graniczy bezpośrednio od strony zachodniej z zabudowaną spornym ogrodzeniem działką nr [...]. Fragment analizowanego ogrodzenia, to jest jego jedno przęsło zlokalizowane od strony zachodniej, posadowione prostopadle do osi drogi (ul. B.), przebiega wzdłuż granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego a terenem inwestycji, tj. działką nr [...]; nieogrodzona, północna część działki nr [...] należącej do skarżącego, usytuowana od strony omawianego przęsła spornego ogrodzenia, zajęta jest pod drogę – ul. B. Z tych względów uznano, że działka nr [...] jest objęta oddziaływaniem spornego obiektu budowlanego i tym samym R. G. legitymuje się opartym na prawie własności interesie prawnym podlegającym ochronie w niniejszym postępowaniu. Sąd tę ocenę podzielił. Ponadto zwrócił uwagę, że u podstaw umorzenia postępowania przez organ I instancji leżało założenie, iż kwalifikacja robót budowlanych – to, czy zostały wykonane z zachowaniem wymogów formalnych, czy też samowolnie – może być dokonywana w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w momencie orzekania. Organ odwoławczy to założenie zweryfikował i zasadnie, zdaniem Sądu, wskazał, że liczy się stan faktyczny i prawny istniejący w momencie wykonywania obiektu. Błąd organu I instancji co do wykładni normy materialnej i temporalnych aspektów jej stosowania skutkował nieustaleniem i nierozważeniem kluczowych okoliczności faktycznych – okoliczności pozwalających na ocenę, czy w relewantnym okresie (a nie obecnie) sporne ogrodzenie miało znamiona ogrodzenia "od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych" (art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. w ówczesnym brzmieniu). Okoliczności te stanowią zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś ich niewyjaśnienie stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. MWINB zwrócił też uwagę na wątpliwości co do tego, czy krąg stron postępowania jest pełny. Sąd stwierdził, że w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego, może wyłonić się jeszcze większy zakres sprawy również wymagający wyjaśnienia, a obejmujący całokształt okoliczności warunkujących legalizację obiektu. W ocenie Sądu, MWINB nie mógł ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak PINB nie był związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowanie toczy się od początku, w sposób samodzielny, nieskrępowany ocenami prawnomaterialnymi zawartymi w decyzji odwoławczej. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia skargi. Nawet gdyby przyjąć, że wspomniany przepis został naruszony, nie miało to wpływu na wynik sprawy. Skarżący byli zawiadomieni o wniesieniu odwołania, wiedzieli o toczącym się postępowaniu odwoławczym, mogli zapoznać się z aktami i ustosunkować się do zarzutów. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli J. S. i K. S., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. J. S. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi z dnia 29 listopada 2018 r. zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wad decyzji MWINB polegających na błędnej wykładni ww. przepisu i przyjęciu, że kwestia własności działki, od strony której następuje budowa ogrodzenia, nie ma istotnego znaczenia w zakresie ustalenia, czy budowa taka wymaga zgłoszenia, jak i przyjęcie, że droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona liczba osób; II. przepisów postępowania, tj. A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 140 k.c. poprzez jego błędne zastosowania i nieuchylenie w całości decyzji MWINB, wskutek błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że MWINB nie naruszył art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdy tymczasem decyzja tego organu obarczona była wadą polegającą na: i. błędnym uznaniu, że postępowanie w tej sprawie dotyczy interesu prawnego R. G., a zatem jest on stroną postępowania, uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji PINB, ii. niewłaściwym zbadaniu i ustaleniu stanu faktycznego, na podstawie którego organ przyjął, że R. G. jest stroną postępowania; B. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji MWINB, wskutek błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że MWINB nie naruszył art. 10 k.p.a., gdy tymczasem organ ten nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwił mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; C. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji MWINB, wskutek błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że MWINB nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a., gdy tymczasem MWINB zaniechał rozpoznania sprawy i przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiocie charakteru nieruchomości oznaczonej jako działka [...], a jedynie ograniczył się do rozpoznania wniesionego odwołania; D. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób rażąco sprzeczny z ustawowym wzorcem, w szczególności w związku z brakiem wyjaśnienia w sposób dostateczny i niewątpliwy przyczyn oddalenia skargi; E. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi. K. S. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi z dnia 29 listopada 2018 r. zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 30 ust 1 pkt 3 p.b. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że działka nr [...] (obecnie nr [...]), stanowiąca drogę wewnętrzną - ul. B. jest "innym miejscem publicznym", a tym samym budowa ogrodzenia na działce [...] wymagała zgłoszenia zamiaru jego wykonania; 2. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77, k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i w ich następstwie niesłuszne uznanie, że działka nr [...] w dacie budowy ogrodzenia na działce nr [...] miała charakter "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., przez co budowa tego ogrodzenia wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz naruszenie przepisu postępowania art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonując dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznając R. G. w dalszym ciągu za stronę w sprawie, podczas gdy ze względu na inną niż pierwotnie ustaloną w postępowaniu administracyjnym konfigurację działek, nie powinien on występować jako strona postępowania. Odpowiedzi na obie skargi kasacyjne złożył R. G., wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie kosztów procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd administracyjny bierze pod uwagę – co do zasady – stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania kontrolowanego aktu. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy prawidłowo uznał i stanowisko swoje należycie uzasadnił, że R. G., będąc właścicielem nieruchomości graniczącej bezpośrednio z zabudowaną spornym ogrodzeniem działką, miał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a więc mógł skutecznie złożyć odwołanie. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii za prawidłowe. Podniesiony w skardze kasacyjnej J. S. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 140 k.c. w tej sytuacji nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Wywodzona w zaskarżonej decyzji i zaakceptowana przez Sąd I instancji potrzeba wyjaśnienia okoliczności związanych z usytuowaniem przedmiotowego ogrodzenia wynikała z brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., obowiązującego w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom obu skarg kasacyjnych, przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. nie został przez Sąd I instancji naruszony, gdyż kwestia, czy ogrodzenie zostało zrealizowane od strony miejsca publicznego w stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] czerwca 2015 r. miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc w stanie prawnym zachodzącym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji (tj. w dniu [...] września 2014 r.) zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych wtedy dla rozstrzygnięcia okoliczności, wskazywanych przez organ odwoławczy i przez Sąd I instancji. Zaznaczyć jednak trzeba, że fakt, iż pewne okoliczności należało w wówczas obowiązującym stanie prawnym wyjaśnić z jednej strony powoduje, że nie można uznać wydanej w 2014 r. decyzji za wadliwą, skoro była zgodna z ówczesnymi przepisami, z drugiej zaś strony nie oznacza, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym okoliczności te należy wyjaśniać. Nie można bowiem nie dostrzec, że zgodnie z obowiązującym od dnia [...] czerwca 2015 r. brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. zgłoszeniu właściwemu organowi podlegają jedynie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m. Wbrew kategorycznemu stanowisku Sądu I instancji, że "liczy się stan faktyczny i prawny istniejący ongiś, w momencie wykonywania obiektu", nie można jednoznacznie przesądzić, iż w każdych okolicznościach istotny jest jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w momencie wykonywania obiektu. W tym więc zakresie uzasadnienie to jest błędne. Należy bowiem mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy w chwili orzekania np. nie byłoby konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonywanie zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych, to nie byłoby słuszne uznanie robót budowlanych uprzednio wykonanych bez pozwolenia czy zgłoszenia za samowolę budowlaną, skoro w nowym stanie prawnym można byłoby je zrealizować bez pozwolenia na budowę albo bez zgłoszenia. Podkreślić należy, że kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych – co do zasady – powinna odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa musi być oceniane w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), a nie do stanu prawnego, który utracił już moc (por. np. wyroki NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17; z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928; z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09, LEX nr 597879). Nadto zauważyć należy, że ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne (wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1974/18). Z uwagi na powyższe, gdy w dacie orzekania przez organ, objęty postępowaniem obiekt budowlany nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane, tj. nie wymaga zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, powinno się ten fakt uwzględnić w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, którego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Nie oznacza to jednak wyłączenia takich obiektów spod nadzoru budowlanego w ogóle, bowiem mieszczą się one w hipotezie art. 50 i art. 51 p.b., które znajdują tutaj zastosowanie (por. uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16). Jak już wyżej podkreślono, celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro aktualnie obowiązująca ustawa nie wymaga zgłoszenia wykonania ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m, to nie ma uzasadnionych podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego takiego ogrodzenia. Obecnie zatem nie ma znaczenia, czy przedmiotowe ogrodzenie jest lub było usytuowane od strony miejsca publicznego, a istotne jest tylko, czy jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Powyższe musi zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jednak nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji zapadłej w 2014 r. Pomimo wskazanej wyżej wadliwości zaskarżonego wyroku nie można zgodzić się z zarzutami podnoszonymi w skardze kasacyjnej J. S. naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Co do podniesionych w skardze kasacyjnej K. S. zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77, k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a., zaznaczyć należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych wyżej przepisów tej ustawy, gdyż ich nie stosował. Jeżeli natomiast chodzi o art. 151 p.p.s.a., to jest to przepis mówiący o tym, jakie jest rozstrzygnięcie Sądu w razie nieuwzględnienia skargi. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przepisy takie jak art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (wyroki NSA z 18 stycznia 2019 r., I OSK 1907/18, LEX nr 2608831; z 31 sierpnia 2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184). W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja w chwili jej podejmowania była zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami, brak jest podstaw do uznania jej za niezgodną z prawem. Słusznie zatem Sąd I instancji oddalił skargi złożone na tę decyzję, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone w zaskarżonym wyroku były trafne. Z uwagi na powyższe podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie podlegały uwzględnieniu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W przypadku, gdy NSA oddali skargę kasacyjną wskazując, że zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu, w zakresie, w jakim została zakwestionowana przez Sąd kasacyjny, przestaje wiązać, a wiążąca dla organów administracji i sądów administracyjnych staje się ocena prawna zawarta w orzeczeniu tego Sądu.