I GSK 299/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Węgierska Górka na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1031/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy Węgierska Górka na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 25 lipca 2018 r. nr 511/XXI/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielania pomocy finansowej w postaci dotacji celowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1031/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Gminy Węgierka Górka na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 25 lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Gmina Węgierska Górka wniosła skargę na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach. Na rozprawie 20 listopada 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak stosownej uchwały rady gminy o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazując na treść art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 3/12, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Zarządzeniem z 20 listopada 2018 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do nadesłania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, uchwały Rady Gminy Węgierska Górka podjętej w oparciu o treść art. 31 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. o zaskarżeniu do Sądu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie pełnomocnik skarżącej wskazał, że przed zaskarżeniem przedmiotowej uchwały Rada Gminy Węgierska Górka nie podejmowała uchwały o jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że z art. 98 ust. 1 u.s.g., wynika, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Jednocześnie z ust. 3 ww. przepisu wynika, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Warunek ten nie został spełniony, bowiem jak wynika z pisma pełnomocnika skarżącej, przed wniesieniem skargi Rada Gminy Węgierska Górka nie podjęła uchwały o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 31 w zw. z art. 58 § 2 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi w sytuacji gdy termin wyznaczony do uzupełniania braków winien być odpowiedni, Sąd wyznaczył zaś termin na nadesłanie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, który uniemożliwiał spełnienie wymogów koniecznych do procedowania na sesji Rady Gminy zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym w myśl powołanej ustawy termin na podjęcie przedmiotowej uchwały jest niedookreślony. 2. prawa materialnego, tj. art. 31 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki warunkujące złożenie skargi na uchwałę nie zostały spełnione, podczas gdy przeciwnie do twierdzenia Sądu skarga gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być przez sąd odrzucona tylko z tego względu, że do dnia jej wniesienia nie została podjęta uchwała rady gminy o jej zaskarżeniu. W odpowiedzi na zażalenie Kolegium RIO w Katowicach wniosło o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący tj. art. 31 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodzić należy się bowiem ze stroną, że podjęcie uchwały przed wniesieniem skargi nie jest warunkiem koniecznym, a w szczególności nie może stanowić podstawy do jej odrzucenia. Sąd wyznaczył stronie 7 dniowy termin na nadesłanie uchwały, który to termin uniemożliwił spełnienie wymogów koniecznych do zwołania sesji Rady Gminy, bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami o sesji powiadamia się radnych co najmniej 7 dni przed ustalonym terminem obrad. A zatem Sąd I instancji winien wyznaczyć termin odpowiadający realnym możliwościom nie tylko nadesłania uchwały, ale również jej podjęcia. Stwierdzić należy, że skoro skargę, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g., można złożyć na podstawie stosownej uchwały – to tym samym spełnienie tego warunku jest przesłanką dopuszczalności zaskarżenia i Sąd ma obowiązek zbadania spełnienia tej przesłanki. W tym celu zasadne jest wezwanie do przedłożenia uchwały w stosownym terminie sądowym, zakreślonym przez Sąd – ze wskazaniem rygoru (odrzucenia). Zdaniem NSA wystosowane do strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, a zatem w terminie ustawowym określonym art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, było niezgodnie z prawem, ponieważ niedołączenie uchwały do skargi nie stanowi braku formalnego (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2398/11). Na gruncie art. 98 u.s.g. wyrażony został pogląd, że termin określony w ust. 1 tego przepisu dotyczy wniesienia skargi, nie ma natomiast podstaw, aby skutki niezachowania tego terminu odnosić również do organów gminy, które uprawnione są do podjęcia uchwały przewidzianej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. (v. wyrok SN 7 sędziów z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 oraz powołane wyżej postanowienia SN sygn. akt III ARN 41/94, sygn. akt III ARN 43/94, oraz postanowienie SN z 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 a także postanowienia NSA: z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 204/06, z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 410/07, z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1177/10, z 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do tego stanowiska. Za trafny uznać należy wywód, że przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. winien być interpretowany w sposób uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Przy odczytaniu znaczenia tego przepisu należy też mieć na względzie, że termin 30 dni na podjęcie uchwały przez organ kolegialny ocenić należy jako w praktyce trudny do dochowania. Skoro zatem ustawodawca wprost nie wyartykułował takiego wymogu – nie należy go wywodzić drogą wykładni rozszerzającej. Zgodzić należy się i z tym, że celem omawianych regulacji jest, aby konflikt wyrażony formalnie w rozstrzygnięciu nadzorczym – zanim zostanie poddany badaniu przez sąd administracyjny – został jeszcze raz przez gminę rozpatrzony. Cel przepisu nie wyklucza więc nie tylko podjęcia uchwały po wniesieniu skargi do sądu, ale i po upływie terminu do wniesienia skargi. Granicznym terminem do złożenia uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., jest wobec tego wydanie orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi bądź innego orzeczenia kończącego postępowanie (tak: postanowienia NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, oraz z dnia 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 1272/16 (i orzeczenia tam cytowane). Sąd podziela pogląd, że prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego winno być bowiem interpretowane w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro prawo to wynika wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności w aspekcie zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności, poprzez zapewnienie im w jak najszerszy sposób prawa do Sądu i kwestionowania zasadności podejmowanych środków nadzoru (patrz: LEX Karciarz Mateusz, Termin podjęcia uchwały o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze). Podkreślić należy, że żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia jako wymogu formalnego skargi obowiązku złożenia wraz ze skargą uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. Także ostatni z powołanych przepisów nie może być uznany za szczególną regulację wymogów formalnych skarg wnoszonych na jego podstawie. Przychylić bowiem należy się do dominującego w orzecznictwie stanowiska, wyrażonego m.in. w postanowieniu NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2398/11, że przepis ten wskazuje przesłankę materialnoprawną do wniesienia skargi, nie zaś jej wymóg formalny. Badanie, czy skardze można nadać prawidłowy bieg, jest etapem wstępnego badania skargi, zaś zakres tej wstępnej kontroli nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy mieć na względzie krótki ustawowy termin na uzupełnienie tego rodzaju braków (formalnych) oraz surowy skutek jego nieuzupełenienia, tj. odrzucenie skargi, pozbawiające stronę możliwość sądowej kontroli (v. orzeczenia SN – co do wywodów aktualne, mimo zmiany stanu prawnego, w tym: postanowienie SN z 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 41/94, postanowienie SN z 21 września 1994 r., sygn. akt III ARN 43/94, postanowienie SN z 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94; ponadto orzeczenia NSA: postanowienie z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 204/06, postanowienie z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1177/10). Z podanych przyczyn zarzut braku podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 2 p.p.s.a. uznać należy za usprawiedliwiony. Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał ze względu na brak podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w sprawie, w której zaskarżono postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi.