II SA/Bd 1179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Lniano z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XV/151/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2, § 19 pkt 1-6 i § 20 ust. 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. umarza postępowanie w części dotyczącej § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł skargę na uchwałę nr XV/151/2016 Rady Gminy Lniano z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lniano, zaskarżając ją w części w zakresie § 3 ust. 1 uchwały w części zdania wskazującego, że "mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się na własnej posesji"; § 3 ust. 2 uchwały - w całości; § 19 pkt 1 - 6 uchwały - w całości; § 20 ust. 1 i 2 uchwały - w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 j.t.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 j.t. z późn. zm.), § 135 w zw. z § 134 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 j.t.) poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez uregulowanie w uchwale kwestii będących przedmiotem uregulowania innych przepisów ustaw. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej powyżej części. W ocenie skarżącego w § 3 ust. 1 ww. uchwały wskazano, że ,,mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się na własnej posesji". Zapis ten stanowi, zatem zgodę władz gminy na wykonywanie określonych czynności faktycznych na terenie nieruchomości stanowiących własność mieszkańców gminy Lniano. Zdaniem skarżącego, powołującego się na wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 zapis ten jest zbędny. Skarżący podał, że w § 3 ust. 2 uchwały wprowadzono ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi wyłącznie do ich nadwozia. Stwierdził, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest przepisów pozwalających na ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, wyłącznie do nadwozi samochodowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala w art. 4 ust. 2 pkt. 1c wyłącznie na określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obejmujących m.in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, nie upoważnia natomiast Rady Gminy do określenia jakichkolwiek zakazów wykraczających poza regulacje ustawowe. Za całkowicie zbędne i stanowiące przekroczenie ustawowej kompetencji, skarżący uznał zapisy § 19 pkt 1-6 uchwały, dotyczące nałożenia na mieszkańców gminy szeregu obowiązków: świadomego wyboru produktów pod kątem ilości i zawartości, wielokrotnego używania produktów i opakowań, stosowania odświeżania, renowacji i drobnych napraw produktów, 4) unikania produktów, które z pewnością trafią na składowisko, czyli nienadających się do recyklingu, kompostowania, 5) unikania produktów ,,nadmiernie" opakowanych, 6) zagospodarowania odpadów ulęgających biodegradacji, poprzez kompostowanie na terenie nieruchomości. Skarżący wskazał, że idea ww. obowiązków z pewnością zgodna jest z założeniami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zmierzającego do zmniejszenia ilości odpadów jako takich na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, nie mniej zapisy te wkraczają w prawa mieszkańców gminy jako konsumentów uprawnionych do nabywania dowolnych dóbr, a nie tylko tych, których właściwości, opakowania zgodne są z ww. założeniami. Za niezgodne z zasadami techniki prawodawczej skarżący uznał również zapisy § 20 ust. 1, 2 i 3 uchwały o treści: 1) Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru; 2) Utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt; 3) Zwierzę powinno być należycie uwiązane lub znajdować się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym uniemożliwiającym samodzielne wydostanie się zwierzęcia z zachowaniem przepisów o ochronie zwierząt. Zdaniem skarżącego kwestie te są już szczegółowo uregulowane w aktach rangi ustawowej. Co do § 20 ust. 1 i 3 Załącznika do uchwały, o kwestiach tych szczegółowo stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz.1840 j.t.) w art. 9 ust. 1, 2, 10a ust. 3, 4. Skarżący podał, że co do odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe, zarówno w aspekcie karnym jak i cywilnym, kwestie te reguluje m.in. art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r., poz. 911) oraz kodeks cywilny (art. 431,432 kc). Nie ma, zatem potrzeby przywoływania podobnych treści w akcie prawnym o niższej randze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Jednocześnie mając na względzie wyeliminowanie istotnych naruszeń prawa wskazanych w treści skargi podał, że została podjęła uchwała Nr XXXVI/361/2018 r. z dnia 24 września 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Lniano, uchylająca zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018r. Prokurator oświadczył, że cofa skargę w zakresie zaskarżenia § 3 ust 1 regulaminu i wnosi w tym zakresie o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: ,,p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za ,,istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2016 r., poz.250 zwanej w skrócie ,,u.c.p.g. lub ustawą"). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem ,,w szczególności", ,,może określić", lecz użył pojęcia ,,regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 200 r., sygn. Akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10). Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów uchwały z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że: Ad. 1) W § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały określono, że: "Mycie pojazdów na własnej nieruchomości może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu." Sąd ten zarzut uznaje za zasadny, i w pełni podziela stanowisko Prokuratora. Ww. przepis jest sprzeczny z art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który zezwala wyłącznie na określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obejmujących m.in. mycie pojazdów poza myjniami, nie upoważnia Rady Gminy do określenia jakichkolwiek zakazów wykraczających poza regulacje ustawowe. Rada posiada upoważnienie do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami takich, jak pozbywanie się powstałych w ten sposób nieczystości. Wprowadzenie bardziej rygorystycznego zakazu niż w ustawie nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Ad. 2) Zgodnie z § 19 pkt 1-6 zaskarżonej uchwały: "Właściciele nieruchomości powinni kierować się zasadami zmierzającymi do ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych poprzez: 1) świadomy wybór produktów pod kątem ilości i zawartości; 2) wielokrotne używanie produktów i opakowań; 3) stosowanie odświeżania, renowacji i drobnych napraw produktów; 1) unikanie produktów, które z pewnością trafią na składowisko, czyli nienadających się do recyklingu, kompostowania; 4) unikanie produktów "nadmiernie" opakowanych". 5) zagospodarowania odpadów ulęgających biodegradacji, poprzez kompostowanie na terenie nieruchomości". Należy zwrócić uwagę, że zarówno u.c.p.g., jak i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992) nie wskazują uprawnienia do wprowadzenia ww. regulacji. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określona sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taka formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Trzeba mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych. Ad. 3) W § 20 ust. 1, 2, i 3 zaskarżonej uchwały zawarto zapisy o treści: 1) Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru; 2) Utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt; 3) Zwierzę powinno być należycie uwiązane lub znajdować się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym uniemożliwiającym samodzielne wydostanie się zwierzęcia z zachowaniem przepisów o ochronie zwierząt. Należy podzielić w tym zakresie stanowisko skarżącego, który stwierdził, że kwestie te są już szczegółowo uregulowane w aktach rangi ustawowej. Co do § 20 ust. 1 i 3 Załącznika do uchwały, o kwestiach tych szczegółowo stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz.1840 j.t.) w art. 9 ust. 1, 2, art. 10a ust. 3, 4. Skarżący podał, że co do odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe, zarówno w aspekcie karnym jak i cywilnym, kwestie te reguluje m.in. art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r., poz. 911) oraz kodeks cywilny (art. 431,432 kc). Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że powtórzenie przepisu może powodować obawy, że jego interpretacja w kontekście uchwały, w której go powtórzono, doprowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 243/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dublująca zapis zawarty w obowiązującej ustawie lub regulująca w sposób odmienny kwestię ustawową, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Odnosząc się zaś do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, podkreślić należy, że nie ma znaczenia w sprawie, że organ wniósł o uwzględnienie skargi, podkreślając przy tym, że w związku z tym została podjęta nowa uchwała Nr XXXVI/361/2018 r. z dnia 24 września 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Lniano, uchylająca zaskarżoną uchwałę. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją, bowiem w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417 ¹ § 2 ww. ustawy Kodeks cywilny). W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że wszystkie zakwestionowane przez Prokuratora przepisy zaskarżonej uchwały, jako przede wszystkim wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. Jednocześnie mając na uwadze, że na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. Prokurator złożył do protokołu z rozprawy oświadczenie o cofnięciu skargi w zakresie zaskarżenia § 3 ust. 1 regulaminu z dnia 22 czerwca 2016 r., a w ocenie Sądu, stosownie do treści art. 60 p.p.s.a., jest ono dopuszczalne, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył w tym zakresie postępowanie.