IV SA/Wa 2321/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J.T. i E. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: "Minister") z [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpatrzeniu wniosku J.T i E.G, o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], uchylającego orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] (w trybie wznowienia postępowania) i jednocześnie orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 1222 m², zapisanej w ks. wiecz. Sądu Powiatowego w G. tom [...] wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...], karta mapy [...], położonej w obrębie O., stanowiącej współwłasność A. i F. małż. F. oraz M.F. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1.1. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1270 m², zapisaną w księdze wieczystej tom [...], wykaz [...], karta mapy [...], stanowiącą współwłasność F. F. (pkt 1 orzeczenia). Decyzją z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., wznowiło postępowanie i zmieniło ww. orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. w ten sposób, że orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G., karta mapy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1222 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...], wykaz [...], stanowiącej współwłasność A. i F. małż. F. oraz M.F. Z zachowanych fragmentów akt archiwalnych wynika, że przedmiotowe wywłaszczenie nastąpiło z inicjatywy Ministerstwa Obrony Narodowej w związku z potrzebą zabezpieczenia i urządzenia schronu przeciwlotniczego dla 500 osób (zob. nadesłane przez Archiwum Marynarki Wojennej pismo Szefa Marynarki Wojennej dołączone do pisma z [...] marca 2015 r. – tom [...] akt administracyjnych) II.1.2. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. E.T., reprezentowana przez adw. P.S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1956 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...]. II.1.3. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonych przez Agencję Mienia Wojskowego z siedzibą w [...] i Prezydenta Miasta G., decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1956 r., nr [...], uznając że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Wojewoda [...]. II.1.4. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. E.T. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził w punkcie 1 nieważność decyzji z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] w części dotyczącej obecnej działki nr [...], a w punkcie 2 stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnej działki nr [...]. II.1.5. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta G. złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim. Minister wskazał, że w sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji – ponieważ decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, gdyż do rozpatrzenia tej sprawy właściwy jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następca prawny Ministra Infrastruktury). II.1.6. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1514/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. II.2.1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], uchylającego orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] (w trybie wznowienia postępowania) i jednocześnie orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł w szczególności, że z akt archiwalnych (zachowanych tylko w niewielkiej części) nie wynikają szczegółowe okoliczności, w jakich doszło do wznowienia postępowania. Z treści decyzji z dnia [...] marca 1956 r. wynika jednak, że organ w wyniku wznowienia postępowania prawidłowo ustalił wszystkich współwłaścicieli tabularnych wywłaszczonej nieruchomości, tj. F.F, A.F. i M.F. W orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1952 r. organ błędnie wskazał jako jedynego właściciela F.F., co wynikało z braku odpisu księgi wieczystej. Z treści bowiem wniosku z dnia [...] października 1952 r. oraz pisma uzupełniającego wniosek (nieopatrzonego datą) nie wynika, aby przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. organ uzyskał odpis księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Skoro zaś w orzeczeniu z dnia [...] marca 1956 r. wskazano wszystkich współwłaścicieli tabularnych - zgodnie z treścią księgi wieczystej na dzień wydania tego orzeczenia (która to treść nie uległa zmianie od 1952 r.), to organ I instancji przyjął, że organ uzyskał wiedzę o treści ww. księgi wieczystej. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w rozważanym przypadku istniała podstawa do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 95 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), gdyż organ powziął wiedzę o treści księgi wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...] wykaz [...], prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 95 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Kontynuując rozważania dotyczące przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] organ I instancji wskazał, że nowe rozstrzygnięcie merytoryczne, wydane na skutek wznowienia postępowania, zostało oparte na przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31ł dalej: "dekret z 1949 r." lub "dekret wywłaszczeniowy"), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie. W aktach archiwalnych, nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], znajduje się zezwolenie na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości wydane przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] czerwca 1952 r. (nr [...]). W aktach archiwalnych znajdują się również dokumenty wymagane do wydania ww. zezwolenia, tj. zezwolenie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu, odpis opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...], o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu, zaświadczenie lokalizacyjne Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] czerwca 1951 r. nr [...]. Nie doszło zatem, według Ministra, do naruszenia przepisu art. 5 dekretu. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W zgromadzonych aktach archiwalnych nie znaleziono oferty dotyczącej dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, skierowanej do spadkobierców F.F, A.F. lub M.F. W zgromadzonych aktach archiwalnych znajduje się jednak pismo inwestora (nieopatrzone datą) skierowane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, uzupełniające wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z pisma tego wynika, że został załączony do niego dowód wykonania czynności przewidzianych w art. 7 powołanego dekretu, a więc dowód wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] wskazano, że starania o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna nie dały rezultatu. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie można wykluczyć, iż doszło do takiego wezwania. Na podstawie niekompletnie zachowanych akt archiwalnych nie sposób jednoznacznie ustalić, że nie doszło do przedmiotowego wezwania. Nie można zaś w przypadku niezachowania się akt w całości domniemywać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Tym samym nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu): 1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, 2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8, 3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia, 4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu, 5) jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność. Z akt archiwalnych wynika, iż Wydział Kwaterunkowy Marynarki Wojennej złożył wniosek z dnia [...] października 1952 r. nr [...], do którego załączono zezwolenie na nabycie nieruchomości (na podstawie art. 5 dekretu) oraz Polecenie Zespołu II Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1952 r. Następnie powyższy wniosek został uzupełniony pismem (nieopatrzonym datą) skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., którym jednocześnie zwrócono się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Pisma tego brak w aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, co stanowi dowód na niekompletność tych akt (na ich zachowanie się tylko w części). Uwierzytelnioną kopię ww. pisma uzyskano z Archiwum Marynarki Wojennej przy piśmie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Z treści ww. pisma wynika, iż zostały do niego dołączone: zezwolenie Przewodniczącego PKPG, dowód dokonania czynności przewidzianych w art. 7 dekretu (wezwanie właścicieli), odpis opinii Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego, odpis opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., a także odbitki z kopii mapy katastralnej w dwóch egzemplarzach z oznaczeniem terenu, który ma ulec wywłaszczeniu. Brak jest w aktach archiwalnych dowodu wezwania na podstawie art. 8 dekretu (art. 7 przed nowelizacją), lecz wynika on z niemożności pozyskania kompletnych akt archiwalnych po upływie ponad 60 lat od wydania kontrolowanego orzeczenia. Organ I instancji uznał, że nie można przyjąć, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu. Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu): 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe orzeczenie dnia [...] marca 1956 r. nr [...] zawiera wszystkie wymagane elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu. Odnosząc się do kwestii wskazania w treści orzeczenia jako współwłaścicieli tabularnych nieruchomości osób zmarłych, tj. F.F. (zm. [...] A.F. (zm. [...] oraz M.L. z d. F. (figurującej w księdze wieczystej pod nazwiskiem rodowym "F."; zm. [...]). Minister wskazał, że organ nadzoru nie kwestionuje co do zasady poglądu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych. W przedmiotowej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do współwłaścicieli tabularnych nieruchomości, tj. do F.F., A.F. i M.F. Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na ukształtowaniu stanu prawnego tej nieruchomości przez odjęcie prawa własności jej właścicielom i przeniesieniu go na Skarb Państwa. Zgodnie bowiem z art. 40 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stało się podstawą ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Tym samym skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Organ I instancji podkreślił również, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco prawa, albowiem działał zgodnie z art. 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepis ten przewidywał, że co do zasady stroną postępowania wywłaszczeniowego był właściciel tabularny nieruchomości. W przypadku nieujawnienia w księdze wieczystej zmiany właściciela dochodziło do stanu niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego, osoba uprawniona, lecz nieujawniona w księdze wieczystej, mogła zgłosić swoje prawo dostarczając stosowne dowody na poparcie swoich twierdzeń. Niezgłoszenie przez taką osobę praw do nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego - stosownie do art. 26 ust. 4 dekretu - nie pozbawiało jej prawa do dochodzenia roszczeń od podmiotu uznanego w trybie art. 26 dekretu za stronę postępowania wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił że organ prawidłowo postąpił uznając za strony współwłaścicieli tabularnych wywłaszczonej nieruchomości. Zawiadamiając zaś strony w trybie obwieszczeń publicznych organ umożliwił spadkobiercom ww. zmarłych zgłoszenie swojego udziału w postępowaniu w trybie art. 26 ust. 1 dekretu. Reasumując, organ I instancji wskazał, że okoliczność, iż stan prawny wywłaszczonej nieruchomości był nieuregulowany, zaś organ kierował pisma i orzeczenie do prawidłowo ustalonych właścicieli tabularnych oznacza, że nie doszło do skierowania orzeczenia do osoby zmarłej. Rzeczywistym adresatem orzeczenia była bowiem E.T. (jedyna żyjąca wówczas spadkobierczyni ww. osób zmarłych). Wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym było dopuszczalne, gdyż realizacja inwestycji o charakterze publicznym miała pierwszeństwo przed indywidualnymi prawami właścicieli nieruchomości (prymat interesu publicznego nad interesem indywidualnym). II.2.2. J.T. i E.G., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. Skarżący podnieśli, że organ nadzoru nie uwzględnił okoliczności wadliwego wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. II.3. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał w szczególności, że porównanie treści orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r. wydanego po wznowieniu postępowania wywłaszczeniowego oraz orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. wskazuje jednak, że w orzeczeniu wydanym po wznowieniu postępowania (tj. w orzeczeniu z dnia [...] marca 1956 r.) zostali ustaleni właściciele tabularni wywłaszczonej nieruchomości. Z treści orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. wynika zaś, że organ nie ustalił właścicieli tabularnych nieruchomości objętej tym orzeczeniem. Analiza akt archiwalnych sprawy [tj. wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1952 r. oraz pisma uzupełniającego wniosek (brak daty sporządzenia)] nie pozwala ustalić, czy w toku postępowania wywłaszczonego zakończonego orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. pozyskano odpis księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Mając zatem na uwadze, że: - w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1952 r. wskazano tylko jednego z trzech współwłaścicieli tabularnych (F.F.); - w aktach archiwalnych brak jest dowodów, aby organ wywłaszczeniowy dysponował odpisem księgi wieczystej w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ([...] grudnia 1952 r.), - w orzeczeniu z dnia [...] marca 1956 r. prawidłowo wskazano wszystkich trzech współwłaścicieli tabularnych nieruchomości, tj. F.F., A.F. i M.F. Minister uznał, że istniały podstawy do wznowienia postępowania i wydania nowego orzeczenia merytorycznego w sprawie, gdyż nie sposób kwestionować (zwłaszcza mając na względzie zasadę trwałości decyzji ostatecznych) faktu, iż wyszły na jaw nowe okoliczności lub dowody skoro organ powziął wiedzę o rzeczywistej treści księgi wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Co za tym idzie, istniała podstawa do wznowienia postępowania, wskazania ww. art. 95 lit. b ww. rozporządzenia, albowiem organ wojewódzki uzyskał wiedzę o treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. ozn. tom [...], wykaz [...], prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 95 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że przed wystąpieniem z wnioskiem wywłaszczeniowym inwestor uzyskał zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lipca 1952 r. nr [...]. Nie zachowały się kompletne akta archiwalne dotyczące przedmiotowego zezwolenia. Treść pisma Departamentu Inwestycji PKPG z dnia [...] lipca 1952 r. [...] (pismo wewnętrze PKPG) wskazuje jednak, że ww. zezwolenie z dnia [...] lipca 1952 r. zostało poprzedzone stosowną opinią prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wnioskiem Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 1952 r. nr[...] o wydanie zezwolenia, do którego ponadto załączono zezwolenie Ministra Obrony Narodowej na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego PKPG, zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele wskazane we wniosku. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 dekretu). W uzyskanych aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia nie zachował się egzemplarz zawierający treść oferty skierowanej do właściciela dotyczącej dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Organ w toku postępowania uzyskał pismo inwestora (nieopatrzone datą) skierowane do organu wywłaszczeniowego, którym uzupełniono wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Treść przedmiotowego pisma wskazuje, iż załączono do niego dowód wykonania czynności przewidzianych w art. 8 dekretu wywłaszczeniowego, tj. dowód wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości. Z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] wynika, że starania o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna nie dały rezultatu. Zdaniem Ministra, powyższe okoliczności nie pozwalają zatem wykluczyć, iż doszło do skutecznego wezwania właściciela nieruchomości. Niekompletne akta archiwalne uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie, czy doszło do wezwania. Mając jednak na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, według organu odwoławczego, nie można uznać w braku niezbitych dowodów, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie było możliwe zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. W dacie wezwania brak było bowiem orzeczeń spadkowych po zmarłych współwłaścicielach tabularnych nieruchomości. Nieistotne jest zatem, czy inwestor dołożył starań w celu wezwania spadkobierców skoro nie było możliwości nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej i konieczne było zastosowanie trybu wywłaszczenia. Tym samym nie można przyjąć, aby doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Minister stwierdził również, że brak zachowania się przedmiotowego pisma w zespole archiwalnym przechowywanym w Archiwum Państwowym w G. (PWRN w Gdańsku [...] sygn. [...]) zawierającym akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia, dowodzi niekompletności tych akt (tj. zachowanie się ich tylko w części). Brak zachowania się w aktach archiwalnych wezwania w trybie art. 8 dekretu (art. 7 przed nowelizacją), jest wynikiem upływu ponad 60 lat od wydania kontrolowanego orzeczenia, skutkującym zdekompletowaniem się akt archiwalnych. Według Ministra, nie można zatem przyjąć, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu. Właściciela nieruchomości należało poinformować o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie mogło być dokonane w formie obwieszczenia wywieszonego na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych, gdy postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli (art. 18 ust. 2 dekretu). Z zachowanych akt archiwalnych wynika, że obwieszczeniem z dnia [...] października 1952 r. nr [...] organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W niekompletnych aktach archiwalnych nie zachował się jednak dowód obwieszczenia ww. pisma na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] zawiera wszystkie wymagane elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu z 1949 r. Rozważając okoliczność wskazania w treści orzeczenia zmarłych współwłaścicieli tabularnych nieruchomości, tj. F.F (zm. [...]), A.F. (zm. [...]) oraz M.L. z d. F. (figurującej w księdze wieczystej pod nazwiskiem rodowym "F."; zm. [...]), podkreślenia wymaga, iż organ nadzoru nie kwestionuje zasadniczo przyjętego stanowiska wskazującego, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa. Oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa należy jednak zawsze dokonywać z uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych. Zdaniem Ministra, orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do współwłaścicieli tabularnych nieruchomości, tj. do F.F., A.F. i M.F. Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na ukształtowaniu stanu prawnego tej nieruchomości przez odjęcie prawa własności jej właścicielom i przeniesieniu go na Skarb Państwa. Orzeczenie to stało się podstawą ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Skutek prawno-rzeczowy orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Brak aktualizacji księgi wieczystej w zakresie zmiany właściciela nieruchomości skutkował zaś niezgodnością stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Osoba uprawniona, lecz nieujawniona w księdze wieczystej, mogła zgłosić swoje prawo dostarczając stosowne dowody na poparcie swoich twierdzeń. Brak zgłoszenia przez taką osobę praw do nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego nie pozbawiało jej prawa do dochodzenia roszczeń od podmiotu uznanego w trybie art. 26 dekretu za stronę postępowania wywłaszczeniowego. Z powyższego rozważań zatem wynika, iż działanie organu wywłaszczeniowego, który uznał za strony współwłaścicieli tabularnych wywłaszczonej nieruchomości, było prawidłowe. Zawiadamianie stron w trybie obwieszczenia umożliwiło zaś spadkobiercom ww. zmarłych zgłoszenie swojego udziału w postępowaniu w trybie art. 26 ust. 1 dekretu. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności nie sposób przyjąć, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro działania organu miały oparcie w przepisach dekretu. Reasumując, należy wskazać, że okoliczność, iż stan prawny wywłaszczonej nieruchomości był nieuregulowany, zaś organ kierował pisma i orzeczenie do prawidłowo ustalonych właścicieli tabularnych oznacza, że nie doszło do skierowania orzeczenia do osoby zmarłej. Rzeczywistym adresatem orzeczenia była bowiem E.T. Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], Minister zajął takie samo stanowisko co organ I instancji oraz podkreślił, iż w odniesieniu do rozstrzygnięcia nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zgodzili E.G. i J.T. (dalej: "skarżący"), którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Adwokat reprezentujący skarżących zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 8 dekretu z 1949 r. poprzez jego wadliwą wykładnię, co skutkowało zaaprobowaniem stwierdzenia, iż ewentualne wezwanie nieżyjących właścicieli nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury określonej w art. 8 ww. dekretu; - art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego doszło wezwania właścicieli do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie strony skarżącej organ dokonał wadliwej wykładni art. 8 dekretu. Czynności podmiotu inicjującego wywłaszczenie nie nastąpiły w stosunku do właściciela nieruchomości – E.T., lecz jedynie wobec osób zmarłych ujawnionych w księdze wieczystej. Skarżący wskazali również, że zasada trwałości decyzji administracyjnych nie może pozostawać w sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie toczyło się wobec osób nieżyjących, do nich również została skierowana wydana decyzja administracyjna. Taki sposób procedowania w ocenie strony skarżącej nie zasługuje na aprobatę i skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji. Zdaniem skarżących, gdyby dokonano wezwania ww. osób do sprzedaży nieruchomości zapewne organ powziąłby wiedzę o ich śmierci. Tym samym domniemanie dokonania wezwania, wynikające wedle organu złożenia do akt pisma stwierdzającego wykonanie ww. czynności, podlega obaleniu, zwłaszcza, iż w aktach postępowania brak jest dokumentu oferty, co samo w sobie uniemożliwia również zweryfikowanie zgodności przedłożonej oferty z wymaganiami, jakie winna ona spełniać. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. III.3. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentują wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt k.p.a., ale i do wskazanej również w skardze przesłanki skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16, CBOSA). Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane odpowiednio roszczenia o wydanie nieruchomości lub roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności wydanie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego może pozbawiać te podmioty bazy materialnej wykorzystywanej od wielu lat do świadczenia usług publicznych (np. edukacyjnych lub zdrowotnych) lub wykorzystywanych na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Z kolei wspomniane odszkodowania wypłacane są kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o decyzje organów administracji publicznej wydane przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13 CBOSA oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. IV.3.1. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół dwóch, ale ściśle powiązanych ze sobą zagadnień. Pierwsze, to zarzut rażącego naruszenia art. 8 dekretu z 1949 r. w zw. z art. 80 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżących, brak jest danych umożliwiających przyjęcie, że wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostało wystosowane przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Druga kwestia, to orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości pomimo nieustalenia przez organ wywłaszczeniowy następców prawnych właścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej. IV.3.2. W ocenie Sądu, pomimo postawienia w skardze na pierwszym miejscu zarzutu naruszenia art. 8 dekretu z 1949 r., kwestią o pierwszoplanowym znaczeniu jest jednak odpowiedź na pytanie, czy na gruncie tego dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (m. in. z powodu nieujawnienia aktualnych właścicieli w księdze wieczystej lub nieprzeprowadzeniem postępowania spadkowego; aktualnie definicję nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym dla celów wywłaszczenia zawierają m. in. art. 113 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2018 r., poz. 2004; dalej: u.g.n."). Skarżący twierdzi, że organ wywłaszczeniowy winien w takim przypadku wystąpić do sądu o stwierdzenie nabycia spadku, wstrzymując się z wywłaszczeniem nieruchomości. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak jest podstaw do przyjęcia, że dekret z 1949 r. uniemożliwiał wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W szczególności żaden z przepisów dekretu z 1949 r. nie nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązku występowania do sądu o stwierdzenie nabycia spadku, obowiązku takiego brak zresztą również w aktualnie obowiązujących przepisach wywłaszczeniowych. Przede wszystkim wypada przypomnieć, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 22 października 2018 r., I OSK 1279/18. CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Mając na uwadze to fundamentalne założenie, zdaniem Sądu, prowadzona w postępowaniu nadzwyczajnym ocena skutków wydania decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej nie może być przeprowadzona m. in. w oderwaniu od: (i) rodzaju sprawy administracyjnej, w jakiej wydano kwestionowaną decyzję oraz (ii) rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). Poczynienie szerszych analiz niż tylko ustalenie, że w chwili orzekania osoba wskazana jako strona nie żyła, jest uzasadnione już tym, że w art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazano wprost jako przesłanki stwierdzenia nieważności śmierci strony (czy szerzej: braku zdolności prawnej strony). Odwołać się tu należy do poczynionych wyżej ogólnych rozważań o wyjątkowości instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz związek tej instytucji z zagadnieniami natury prawnomaterialnej (kwalifikowane wady procesowe, w tym pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu, usuwane są bowiem w trybie wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przechodząc do kwestii charakteru sprawy administracyjnej (w aspekcie oceny skutków śmierci strony) należy stwierdzić, że wiele praw lub obowiązków administracyjnych polega na ukształtowaniu osobistej sytuacji podmiotu administrowanego. Przykładowo, chodzi tu o takie sprawy jak zmiana nazwiska, nadanie określonych uprawnień zawodowych lub przyznanie innych uprawnień o charakterze osobistym, nakazanie określonych działań, nakładanie kar administracyjnych. Wówczas nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwe określenie sytuacji prawoadministracyjnej osoby, która nie ma zdolności prawnej. Wydanie decyzji wobec takiej osoby stanowi oczywiste naruszenie prawa (m. in. art. 30 § 1 k.p.a.). Postępowanie w takim przypadku winno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), a wydanie decyzji co do istoty skutkuje jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Równocześnie należy zauważyć, że są sprawy administracyjne, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy. W sprawach tych, jako dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony jest zjawiskiem o naturze prawnoprocesowej, związanym z prawem strony do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie dostrzeżono tę różnorodność spraw administracyjnych w aspekcie skutków śmierci strony, wyodrębniając m. in. kategorię aktów rzeczowych, czyli regulujących sytuację prawną rzeczy (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2275/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). W takim sprawach wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona (np. właściciel nieruchomości, której dotyczyło postępowanie) nie żył, nie determinuje per se uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia właśnie z tego rodzaju rozstrzygnięciem o charakterze rzeczowym (tj. kształtującym sytuację prawną rzeczy). Istotę rozstrzygnięcia zapadającego na gruncie dekretu z 1949 r. oddaje art. 40 ust. 1 tego dekretu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego). Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Co więcej, skutek ten następował z datą wsteczną (a nie z chwilą, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna), co zbliża orzeczenie wywłaszczeniowe wydawane na gruncie Dekretu z 1949 r. do orzeczeń wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego dekretu, wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. W orzecznictwie zwrócono uwagę na tle tego przepisu, że orzeczenie o wywłaszczeniu miało w istocie charakter deklaratoryjny (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1565/16, CBOSA). O rzeczowym charakterze rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na podstawie dekretu z 1949 r. świadczy również art. 21 ust. 2 tego aktu prawnego, gdzie nie wskazano, jako elementu obligatoryjnego orzeczenia o wywłaszczeniu, osoby aktualnego właściciela nieruchomości (przewidziano natomiast obowiązek ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło). Warto dodać, że rzeczowy charakter decyzji wywłaszczeniowej wskazują również współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń. Przepisy te przewidują bowiem możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowego (zob. art. 113 ust. 5 – 7 u.g.n.). Nawet zatem w porządku demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczona zostaje nieruchomość, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Na znaczenie powołanych wyżej rozwiązań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa w aspekcie decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przed kilkudziesięcioma laty wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Reasumując, na gruncie dekretu z 1949 r. wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku i nie ujawniono aktualnych danych w księdze wieczystej, nie oznacza per se, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną w wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy osnowa decyzji wywłaszczeniowej zawiera elementy konstytutywne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. określa przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz wskazuje, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. Wskazanie w tej decyzji, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności A. i F. małż. F. oraz M.F., ma tylko takie znaczenie, że informuje o właścicielach nieruchomości według stanu księgi wieczystej (czyli tzw. właścicielu tabularnym). Na takie znaczenie ujęcia w osnowie decyzji wywłaszczeniowej nieżyjącego właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa, zwrócił uwagę NSA m.in. w wyroku z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA. Wymaga przypomnienia, że postępowanie spadkowe po A.F. oraz M.L. z d. F. zostało przeprowadzone dopiero w 2007 r. (k. [...], tom [...]akt administracyjnych). W dalszej kolejności trzeba podnieść, że ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy m. in. do wyżej już wskazanych art. 40 ust. 1 i art. 21 ust. 2 dekretu z 1949 r., z których wynika, że możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Wniosek ten potwierdza również art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu z 1949 r., który reguluje sytuację, gdy wniosek dotyczy nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie jest prowadzony zbiór dokumentów. W dekrecie z 1949 r. nie przewidziano co prawda wprost takiej regulacji, jak powołane wyżej art. 113 ust. 5 – 7 u.g.n., ale w świetle powołanych wyżej przepisów Dekretu nie może budzić wątpliwości, że śmierć właściciela ujawnionego dotychczas w księdze wieczystej oraz nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego nie stanowiły przeszkody do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do trudnego do zaakceptowania z punktu widzenia elementarnej racjonalności wniosku, że dekret z 1949 r. przewidywał zdecydowanie wyższy poziom ochrony prawa własności kosztem interesu publicznego, niż ma to miejsce w stanie prawnym przyjętym przez organy ustawodawcze demokratycznego państwa prawnego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że dekret z 1949 r., obok wspomnianego wyżej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., stanowił podstawowy akt prawny dotyczący wywłaszczenia nieruchomości aż do czasu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. też art. 56 tej ustawy oraz art. 2 z ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz.U. z 1952, Nr 4, poz. 25). Przy ocenie zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie aktów z początku okresu powojennego nie można pomijać oczywistego faktu, że w tym okresie ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a równocześnie zachodziła konieczność zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Należy tu w szczególności mieć na uwadze wielomilionowe straty ludzkie, ogromne zniszczenia m. in. co do ksiąg wieczystych, zmiany granic oraz bezprecedensowe migracje ludności. W takich warunkach przyjęcie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w razie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu, czyniłoby dekret z 1949 r. aktem dysfunkcjonalnym, uniemożliwiającym w znacznym stopniu odbudowę po zniszczeniach wojennych infrastruktury służącej celom publicznym oraz gospodarce narodowej. Raz jeszcze w tym miejscu należy przypomnieć o powoływanym wyżej art. 113 ust. 5-7 u.g.n., a także tzw. specustawach (m. in. drogowej, kolejowej), gdzie nie budzi wątpliwości, że w omawianej sytuacji śmierci właściciela i nieustalenia spadkobierców w postepowaniu spadkowym wywłaszczenie nie tylko, że nie narusza rażąco prawa, ale i jest z tym z prawem w pełni zgodne. Należy również odwołać się do obowiązujących w chwili wydawania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego aktów prawnych regulujących ustrój ksiąg wieczystych oraz postępowanie spadkowe (wykładnia systemowa zewnętrzna). Na znaczenie tych regulacji w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA. Dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe. Po pierwsze, wypis z księgi wieczystej winien być dołączony do wniosku (art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu z 1949 r.). Po drugie, zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. Po trzecie, w chwili wydania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328). Zgodnie z tym przepisem, w stosunku do osób trzecich, nie roszczących sobie praw do spadku w charakterze spadkobierców, spadkobierca może powołać się na następstwo prawne po spadkodawcy tylko wtedy, gdy uzyskał stwierdzenie swych praw do spadku. W świetle tych regulacji, odpowiadającym zresztą co do istoty rozwiązaniom przyjętym w kodeksie cywilnym oraz ustawie o księgach wieczystych i hipotece, organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta. Ponadto, wobec tego organu, osoby uznające się za spadkobierców A. i F. małż. F. oraz M.F., mogły udowodnić następstwo prawne wyłącznie prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy ustalenie wszystkich spadkobierców właścicieli tabularnych nastąpiło dopiero w 2007 r. Podobnie następcy prawni tych właścicieli nie zadbali o aktualność wpisów w księdze wieczystej (pomimo prawnego obowiązku ujawnienia swojego prawa w tej księdze). W takim przypadku to spadkobiercy nieżyjących w chwili wywłaszczenia właścicieli tabularnych, zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, również w postępowaniu wywłaszczeniowym. Powołana zasada prawa znajduje bowiem zastosowanie również na gruncie prawa administracyjnego – zob. np. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1016/16 oraz wyrok NSA z 21 października 2015 r., I OSK 2535/14 - CBOSA; wyrok TK z 22 lutego 2000 r., SK 13/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 5; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 25 wyd., Leglis 2018, teza 3 do art. 6). Co więcej, przyjęcie, że zaniechanie przez spadkobierców przeprowadzenia postępowania spadkowego oraz ujawnienia aktualnych właścicieli w księdze wieczystej uniemożliwiało, jak twierdzą skarżący, dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, godziłoby również w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Otóż, gdyby podzielić pogląd skarżących, to w lepszej sytuacji z punktu widzenia dopuszczalności wywłaszczenia na gruncie dekretu z 1949 r. byłby właściciel, który wbrew nakazowi płynącemu z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych zaniechał ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, niż właściciel, który działał zgodnie z tym obowiązkiem prawnym. Tego rodzaju sytuacja jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Reasumując, również w świetle wykładni systemowej dokonanie na gruncie Dekretu z 1949 r. wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej ani nie przeprowadzili postępowania spadkowego, nie może być zakwalifikowane jako wydanie decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). w tym jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pominięcie przez organ wywłaszczeniowy rzeczywistych następców prawnych tzw. właścicieli tabularnych może być co najwyżej rozpatrywane przez pryzmat braku udziału stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). IV.3.3. Przyjęcie, że na gruncie dekretu z 1949 r. dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej ani nie przeprowadzili postępowania spadkowego, ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu, czy wykonawca narodowych planów gospodarczych wykonał obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę (art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w orzecznictwie wyjaśniono, iż określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (uchwała z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008 r., Nr 5, poz. 76). W uzasadnieniu tej uchwały zwrócono również uwagę, że na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości nie ma zgodności poglądów co do tego, czy zaniechanie rokowań z właścicielem nieruchomości może skutkować nieważnością decyzji wywłaszczeniowej, czy tylko stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy, nawet ewentualne zaniechanie wezwania właścicieli nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...] do odstąpienia tej nieruchomość nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa już z tego powodu, że z uwagi na brak postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa rzeczowego oraz praw spadkowego obowiązujących w 1956 r., nie było obiektywnie możliwe zawarcie notarialnej umowy przeniesienia własności. Kierowanie zatem wezwania do zawarcia umowy nie mogło doprowadzić do zrealizowania celu tego wezwania (należy przypomnieć, że ustalenie pełnego kręgu spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło dopiero w 2007 r.). Niezależnie od tego należy wskazać, że Minister wskazał na dowody pośrednie, z których wynika, że wykonawca planów gospodarczych podjął działania nakazane w art. 8 dekretu (s. 5-6 zaskarżonej decyzji Ministra). Przypomnieć przy tym należy o omówionej wyżej zasadzie, że tylko stwierdzone, a nie domniemane wady mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, a także zasadzie domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze, że od wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej minęło ponad 60 lat, z faktu niekompletności akt archiwalnych (co w przypadku tak długiego upływu czasu jest zjawiskiem normalnym) nie może wywodzić domniemania, że nieodnalezienie określonych dokumentów jest jednoznaczne z niedokonaniem określonej czynności przez organ wywłaszczeniowy. Reasumując, bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 dekretu z 1949 w zw. z art. 80 k.p.a. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.