III OSK 1275/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 723/18 w sprawie ze skargi M.I. i J.I. na czynność Wójta Gminy C. z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr PG.4464.8.2018 w przedmiocie zapewnienia dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły specjalnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18, po rozpoznaniu skargi M.I. i J.I. na czynność Wójta Gminy C. z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr PG.4464.8.2018 w przedmiocie zapewnienia dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły specjalnej, w pkt 1. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, oraz w pkt 2. uznał obowiązek Wójta Gminy C. do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka K.K.-I. do szkoły specjalnej w B. do końca roku szkolnego 2018/2019. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r., skarżący zwrócili się do Wójta Gminy C. z prośbą o zapewnienie dowozu i opieki w roku szkolnym 2018/19 ich niepełnosprawnej córce do Szkoły Specjalnej w B. Do wniosku załączyli orzeczenie o niepełnosprawności córki oraz o potrzebie kształcenia specjalnego. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. o nr PG.4464.8.2018 Wójt Gminy C. nie uwzględnił wniosku małżonków I.. Powołał się na treść art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996) twierdząc, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom bezpłatnego transportu lub alternatywnie zwrotu kosztów przejazdu ucznia. Zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy C. Nr 115.2016 z dnia 8 sierpnia 2016 r. przyjęto zasadę zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich opiekunów z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego. Pouczono wnioskodawców, że należy wypełnić wniosek (stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia) o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz przesłać go, wraz z załącznikami, do Urzędu Gminy C.. Wówczas zostanie podpisana stosowna umowa, zgodnie z wzorem, stanowiącym załącznik Nr 2 do w/w zarządzenia. Pismem z dnia 17 września 2018 r. wnioskodawcy wezwali Wójta Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Wójt Gminy C., pismem z dnia 24 września 2018 r., poinformował, że nie widzi podstaw do zmiany decyzji, ponieważ Prawo oświatowe dopuszcza możliwość dowozu dziecka do szkoły specjalnej przez gminę albo rekompensatę kosztów rodzicom lub opiekunom dziecka niepełnosprawnego. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na pismo Wójta Gminy C. z dnia 20 sierpnia 2018 r. Zarzucili naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 – 3 ustawy Prawo oświatowe twierdząc, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki dziecka niepełnosprawnego do szkoły, a nie przerzucać ten obowiązek na rodziców, którzy nie wyrażają na to zgody nawet przy zapewnieniu zwrotu kosztów transportu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiocie zapewnienia przez gminę dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły należy podkreślić, iż obowiązek ten jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ww. ustawy, sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. W myśl zaś ust. 4 pkt 1 powołanego art. 39 ww. ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Jednocześnie obowiązek gminy może być realizowany poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 art. 39 ust. 4 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (ust. 4 pkt 3). W ocenie Sądu, wykładnia językowa przepisu art. 39 ust. 4 w zakresie mającym zastosowanie w sprawie, prowadzi do konkluzji, że przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w przepisie, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, przy czym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka. Innymi słowy, jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27.10.2017 r. sygn. akt II SA/Bk 550/17). Sąd I instancji podkreślił, że wspomniane powyżej obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem rzeczonego obowiązku. Co istotne, wybór sposobu realizacji tejże powinności publicznoprawnej jest pozostawiony rodzicom dziecka, tzn. że jeśli wyrażają oni zamiar dowożenia i opieki dziecka do szkoły (ośrodka), to wójt nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. Następnie Sąd zauważył, że w sprawie nie doszło do podpisania umowy pomiędzy gminą a skarżącymi w zakresie dowozu dziecka do szkoły przez rodziców i zwrotu kosztów z tym związanych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu była realizacja dyspozycji art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, czyli zapewnienie bezpłatnego transportu (i opieki) córce skarżących do Szkoły Specjalnej w B. Sąd I instancji wyjaśnił również, że orzekł o w/w obowiązku Wójta Gminy C. w zakresie roku szkolnego 2018/2019, ponieważ to było przedmiotem sprawy administracyjnej, zgodnie z wnioskiem skarżących złożonym do Wójta Gminy C.. "Rozszerzenie" tego wniosku poprzez żądanie przez skarżących na rozprawie sądowej orzeczenia o przedłużeniu obowiązku organu w zakresie dowozu dziecka do 2022 roku, nie mogło być przez Sąd uwzględnione. Zakres tego wniosku jest, bowiem, inny niż pierwotny i nie był rozpatrywany prze organ administracji. W pierwszej kolejności podlega on procedurze administracyjnej i wyczerpaniu trybu postępowania administracyjnego, zaś zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie orzeczenia (czynności lub bezczynności) organu administracji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając go w pkt 2 zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, polegającą na uznaniu obowiązku Wójta Gminy C. do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka skarżących do szkoły specjalnej w B. do końca roku szkolnego, podczas gdy, w treści tego przepisu ustawodawca nie wskazał, iż przepis art. 39 ust. 4 pkt. 1 jest lex specialis w stosunku do przepisu art. 39 ust. 4 pkt. 3 jako lex generalis, co przy wyrokowaniu w przedmiotowej sprawie stanowiłoby podstawę do zastosowania zasady lex specialis derogat legi generali i na tej podstawie przyjęcie, że regulacja prawna art. 39 ust.4 pkt. 1 w zakresie zapewnienia przez gminę uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki znajduje zastosowanie przed regulacją art. 39 ust. 4 pkt. 3 zwrotu kosztów przejazdu ucznia, a w związku z tym gmina zostaje pozbawiona alternatywnego wyboru wykonania obowiązków określonych w art. 39 ust. 4 na rzecz wyboru przez rodziców dziecka sposobu wykonania tego obowiązku, podczas gdy, konstrukcja przepisu art. 39 ust. 4 wskazuje na alternatywny sposób wykonania obowiązku określonego w tym przepisie przez gminę i nie przyznaje uprawnień rodzicom w zakresie wyboru wykonania obowiązku przez gminę. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1) art.141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że rodzicom przysługuje prawo wyboru zwrotu kosztów dowozu córki do szkoły lub zapewnienia transportu i opieki przez gminę, bez dogłębnego wyjaśnienia w odniesieniu do przepisu art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego, jakie zasady wykładni prawa przesądziły o takiej interpretacji tegoż przepisu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W odpowiedzi na powyższe obie strony oświadczyły, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III IO z dnia 8 lutego 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd I instancji normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. wykładni art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w roku szkolnym 2018/2019 przewidywał, po pierwsze, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (pkt 1 ust. 4 art. 39 ustawy), a po drugie, że obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, rezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (pkt 3 ust. 4 art. 39 ustawy). Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie należy odwołać się nie tylko do wykładni językowej art. 39 ust. 4 ustawy. Należy uwzględnić dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej (zob. uchwałę NSA (7) z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, jednak nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Żaden przepis prawa nie jest bowiem oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Należy mieć również na uwadze, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji. W orzecznictwie wskazuje się, że Konstytucja ma przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., I OSK 202/19, CBOSA). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że obowiązek zapewnienia przez gminę dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy przywołanej ustawy Prawo oświatowe. System oświaty zapewnia w szczególności realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1 u.p.o.), możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (art. 1 pkt 6 u.p.o.). Z cytowanych wyżej przepisów art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe wynika zatem, że obowiązek ustawowy zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół i przedszkoli, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego, może być realizowany na dwa sposoby. Gmina może dowozić dzieci do szkoły lub przedszkola własnym (lub wynajętym) środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo - na zasadzie ekwiwalentu za taki transport - zwracać koszty przejazdu rodzicom dziecka bądź jego opiekunom, samodzielnie dowożącym dziecko do placówki wychowawczej lub szkoły. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów, skutkująca przyjęciem, iż obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać, jest prawidłowa. W tym miejscu należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 2 i 3 ustawy dnia 16 października 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2248) z dniem 3 grudnia 2019 r. w art. 39 ust. 4 uchylono pkt 3, a po art. 39 dodano art. 39a. Zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru określonego w art. 39a ust. 2 ustawy. W literaturze przedmiotu podkreślono, że ustawodawca w art. 39a ust. 1 ustawy wskazał, iż gmina spełnia ciążący na niej obowiązek przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, przy czym powyższe rozwiązania mają charakter równoważny i ich zastosowanie będzie wynikało wyłącznie z decyzji rodziców (M. Pilich, Komentarz do art. 39a, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Wobec powyższego na gruncie unormowań zawartych w art. 39 ust. 4 ustawy należy przyjąć, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru – oznacza to, że obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Należy bowiem zauważyć, że zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17). Powyższą wykładnię potwierdza także interpretacja art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji czynności, w którym sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (czy to zapewnienia transportu i opieki dzieci, czy to refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez "przerzucenie" ich na zainteresowanych. Stwierdzić zatem należy, że przepis art. 39 ust. 4 ustawy z 2016 r. – Prawo oświatowe zawiera alternatywnie skonstruowane roszczenie (publiczne prawo podmiotowe), przysługujące rodzicom niepełnosprawnego dziecka, z którym to roszczeniem są skorelowane odpowiednie obowiązki gminy. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do modyfikowania treści zgłoszonego przez rodziców dziecka żądania, w szczególności nie są uprawnione do władczego narzucenia jednej z dwóch przewidzianych przez ustawodawcę alternatyw. Dysponentem powyższego roszczenia są więc wyłącznie rodzice dziecka. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Odnosząc powyższe uwagi do zarzutów skargi wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. W konsekwencji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie ponieśli kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazali, brak było podstaw do uwzględnienia ich wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzili osobiście.