II OSK 1898/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1128/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 26 czerwca 2018 r. nr LXIX/1256/VII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Miasta Poznania kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1128/18 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Poznania z 26 czerwca 2018 r. Nr LXIX/1256/VII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego – część północna A" (dalej: plan miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w granicach niniejszej sprawy; b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez zaniechanie ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy w zakresie niestwierdzenia braku rozstrzygnięć wymienionych w art. 20 ust. 1 zdanie 1 upzp, pomimo tego, że stanowią one obligatoryjne załączniki do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi źródło zasad: ochrony interesów w toku; lex retro non agit a ściślej zasady niestosowania nowo ustanowionego prawa do zdarzeń, które rozpoczęły się przed ustanowieniem nowego prawa i dalej pozostają w toku; niepodważania zaufania do podmiotów publicznych i stanowionego przez nie prawa oraz przestrzegania zasad przyzwoitej legislacji poprzez ustanawianie w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących odpowiedniego vacatio legis, a także poprzez naruszenie zasady pacta sunt servanda.; b) art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1) poprzez naruszenie płynącej z ww. przepisu normy - zasady nakazującej poszanowanie przez władze publiczne mienia każdej osoby fizycznej i prawnej; c) przepisów określających zasady sporządzania planów miejscowych, to jest: - art. 1 ust. 3 upzp poprzez pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, że uchwalając kwestionowany plan miejscowy organy gminy miasta Poznań nie dokonały ważenia interesu publicznego i indywidualnego; - art. 14 ust. 2 upzp, zgodnie z którym uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna określać granice obszaru objętego projektem planu; - art. 20 ust. 1 upzp, zgodnie z którym obligatoryjnym załącznikiem do planu miejscowego jest rozstrzygnięcie o zasadach finansowania zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej stanowiących zadania własne gminy miasta Poznań; d) art. 14 ust. 1 i 2 upzp, zgodnie z którym organem wyłącznie właściwym do określania granic planów miejscowych jest rada gminy; e) art. 28 ust. 1 upzp, nakazującego obligatoryjnie stwierdzić nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych, a także w przypadku naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska pełnomocnika organu co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. 4.4. Odwołując się zaś do art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4, a w istocie do stanowiącego wzorzec oceny w niniejszej sprawie drugiego akapitu tego artykułu, zauważyć należy, że zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka prawo ingerujące w prawo do spokojnego korzystania z mienia musi osiągnąć "właściwą równowagę" między wymogami interesu ogólnego wspólnoty, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Poszukiwanie tej równowagi znajduje odzwierciedlenie w strukturze art. 1 jako całości, a zatem również w jego drugim akapicie: musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami, a realizowanym celem. Przy ustalaniu, czy ten wymóg jest spełniony, Trybunał uznaje, że Państwo posiada szeroki margines swobody zarówno w zakresie wyboru środków egzekucyjnych, jak i ustalenia, czy konsekwencje egzekucji są uzasadnione w interesie ogólnym dla osiągnięcia celu kwestionowanego prawa (zob. Chassagnou i Inni przeciwko Francji [WI], nr 25088/94 i 2 inne, § 75, ECHR 1999 III; Schneider przeciwko Luksemburgowi, nr 2113/04, § 45, 10 lipca 2007 r. oraz Depalle przeciwko Francji [GC], nr 34044/02, § 83, ETPCz 2010). 4.5. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy i zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 oraz art. 1 ust. 3 upzp poprzez ingerencję w mienie prywatne bez właściwego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, dokonaną w tym zakresie przez Sąd I instancji kontrolę należy uznać za prawidłową. W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, doszło bowiem do wyważenia interesu społecznego z interesem strony. Po pierwsze, jak wskazał organ gminy, jednym z głównych założeń planu miejscowego jest utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu parku jako osiedlowej, ogólnodostępnej zieleni, służącej jednocześnie rekreacji i integracji mieszkańców. Po drugie, plan w żaden sposób nie ograniczył dotychczasowych uprawnień do korzystania z nieruchomości przez skarżącą i nie pogorszył realnej sytuacji planistycznej nieruchomości skarżącej. Wprowadzenie w ramach założenia urbanistycznego, jakim jest osiedle mieszkaniowe, terenów zieleni, sportu i rekreacji jest w pełni uzasadnione interesem publicznym. Są to przestrzenie niezbędne dla kształtowania prawidłowych relacji pomiędzy mieszkańcami osiedla oraz pozytywnie wpływające na wartość architektury i jakość życia. Dodatkowo zachowanie spornego obszaru jako wyłączonego spod zabudowy było w pełni uzasadnione zachowaniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów. Ponadto okolicznością wskazującą na właściwe wyważenie interesu publicznego i prywatnego jest uwzględnienie oczekiwań skarżącej i przeznaczenie części nieruchomości pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego - część północna B" (uchwała Nr XXXIII/550/VIII/2020 Rady Miasta Poznania z 14 lipca 2020). Właściciel nie może bowiem oczekiwać, że 100 % obszaru nieruchomości będzie przeznaczone w planie pod zabudowę. Tym samym zarzuty naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 oraz art. 1 ust. 3 upzp są niezasadne. 4.6. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 upzp. Sąd I instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił, że etapowanie procedury planistycznej było dopuszczalne. Rada Miasta Poznania w § 3 uchwały z 13 grudnia 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w sposób jednoznaczny dopuściła opracowanie i uchwalenie planu odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż zabieg ten nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy upzp określają jedynie w jaki sposób ma przebiegać procedura planistyczna, nie wypowiadają się natomiast w kwestii jej podziału na kilka etapów obejmujących poszczególne obszary terenu objętego uchwałą intencyjną. Skoro żaden przepis nie reguluje tej kwestii zarówno pozytywnie, jak i negatywnie, nie jest możliwe naruszenie nieistniejącej normy prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się prowadzenie procedur planistycznych odrębnie dla różnych części terenu objętego uchwałą intencyjną (por. wyroki NSA: z 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 802/13, z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1444/18, z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2626/19). 4.7. Należy również podzielić dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zastosowania art. 20 ust. 1 upzp. Bezzasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że zbyt ogólne rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania przesądzało o wadliwości planu skutkującego jego nieważnością. Jest oczywistym, że sposób realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasady ich finansowania, wynikają z sytuacji faktycznej jaka panuje na obszarze planu, który to obszar jest w pełni uzbrojony. Budowa fragmentów kolektora sanitarnego i deszczowego oraz fragmentu drogi wewnętrznej są jedynymi inwestycjami zaliczanymi do zadań własnych gminy na przedmiotowym terenie i koszty realizacji tych inwestycji zostały wyszczególnione w prognozie skutków finansowych jego uchwalenia. 4.8. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 2 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie nie może w ogóle być mowy o naruszeniu: ochrony interesów w toku; zasady lex retro non agit, zasady niepodważania zaufania do podmiotów publicznych i stanowionego przez nie prawa oraz przestrzegania zasad przyzwoitej legislacji, a także poprzez naruszenie zasady pacta sunt servanda. Polski system planistyczny nie przewiduje instytucji przyrzeczenia publicznego, że studium czy plan nie zostaną zmienione. Natomiast zasada ochrony praw nabytych w ramach szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, która została wyrażona w art. 65 ust. 2 upzp, obejmuje wyłącznie ochronę praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09). Ochrona ta ograniczona jest do już wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dyspozycja analizowanej normy art. 65 ust. 2 upzp obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczy natomiast przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, w odniesieniu do których nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej decyzji o warunkach zabudowy. Jest również oczywistym, że studium nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest zatem nieusprawiedliwiony. 4.9. W świetle powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 upzp. W świetle tego przepisu nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (wyrok NSA z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 363/19). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego. Bezzasadność wyżej omówionych zarzutów naruszenia prawa materialnego jednoznacznie wskazuje na to, że plan miejscowy nie jest dotknięty tego typu wadliwością. 4.10. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wzorcowy dokonał oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Istota uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do niezwykle klarowanego wyjaśnienia dlaczego Sąd Wojewódzki uznał, że plan miejscowy - badany w granicach interesu prawnego skarżącej - nie narusza art. 28 upzp w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 23 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 412/12, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1896/17, z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1539/19). Z tych wszystkich względów zawarty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 Ppsa poprzez zaniechanie ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy okazał się niezasadny. 4.11. Niezasadnie zarzuca się także naruszenie art. 134 § 1 Ppsa, który to przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17; z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego planu miejscowego. Sąd I instancji wskazał, że Rada nie naruszyła wskazanych w skardze zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP, skoro skarżąca nabywała działki [...] i [...] pozbawione planu i bez warunków zabudowy. 4.12. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 4.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.