II SA/Ol 150/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Dobrym Mieście podjęła w dniu 17 lutego 2006 r. uchwałę nr LVI/427/06 w sprawie: "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dobre Miasto". W złożonej na tę uchwałę skardze Prokurator Rejonowy Olsztyn - Północ zarzucił powyższemu aktowi istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 998, ze zm.), zwaną dalej: u.s.g., art. 6 ust. 3 i 4 oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r., nr 72, poz. 747, ze zm.), zwaną dalej: u.z.z.w., a także § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), oraz art. 7, art. 84 oraz art. 87 Konstytucji RP przez naruszenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, a także na przekroczeniu w części uchwalonych przepisów tej delegacji i posiadanych kompetencji, m.in. przez bezpodstawne zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych nieprzewidzianych w ustawie. Prokurator zarzucił też istotne naruszenie prawa polegające na powtórzeniu w uchwale przepisów ustaw oraz na wskazaniu, że w sprawach nieuregulowanych w Regulaminie stosuje się przepisy prawa, w szczególności u.z.z.w. i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Prokurator wskazał też na naruszenie polegające na zobowiązaniu obywateli do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych nieprzewidzianych ustawą. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dobrego Miasta wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że regulamin został opracowany po uwzględnieniu uwag ze strony zainteresowanych podmiotów i po analizie podobnych regulaminów opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Stwierdził, że ocena przedmiotowego regulaminu powinna uwzględniać fakt, że w okresie jego uchwalania powszechnie przyjmowano, że akty prawa miejscowego powinny być formułowane szeroko i szczegółowo, tak, aby obywatele mieli w ich treści pełną informację dotyczącą omawianych zagadnień. Dodał, że przepisy prawa nie były wówczas powszechnie dostępne dla mieszkańców, a praktyka uwzględniania w treści regulaminów zapisów wynikających z ustaw była powszechna i akceptowana przez organy nadzoru. Zwrócił też uwagę, iż od daty podjęcia spornej uchwały zasadniczo zmieniło się podejście sądów do zagadnień podnoszonych w skardze. Za całkowicie chybione organ gminy uznał uzasadnianie zarzutów pod adresem spornej uchwały z powołaniem na orzeczenia sądów pochodzące z 2018 r., nawet z zastrzeżeniem, że treść konkretnych przepisów nie uległa zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale są przepisy u.z.z.w., według stanu obowiązującego w dniu jej uchwalania. Stosownie do art. 19 ust. 2 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- -kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego oraz konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Tą samą wadą dotknięte są także te przepisy prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i powtarzają rozwiązania ustawowe lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zasadnie skarżący stwierdził, że wskazanie w § 1 ust. 1 zaskarżonego regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jako podmiotu, który świadczy usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy jest istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co nie jest jednoznaczne ze wskazaniem konkretnej spółki (Zakładu Usług Wodnych Sp. z o.o. w Dobrym Mieście), jako przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego realizującego usługi na terenie gminy, jak to ma miejsce w zakwestionowanym przepisie. Regulamin odnosi się bowiem nie tylko do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, ale też do istniejących i mogących ewentualnie powstać, z mocy art. 16 u.z.z.w., przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych. Zatem, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów (zob. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwany: CBOSA). Ponadto, w ust. 2 § 1 regulaminu Rada Miejska zdefiniowała niektóre pojęcia, jak np.: "wodomierz", "wodomierz główny", "okres obrachunkowy", którymi posługuje się ustawa. Wynikający z cytowanego wyżej przepisu zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej regulaminu nie obejmuje uprawnienia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, w ten sposób narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, CBOSA). Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. W § 3 regulaminu wskazano, że odbiorca wody powinien racjonalnie gospodarować wodą i używać ją zgodnie z przeznaczeniem oraz warunkami wynikającymi z zawartej umowy. Powyższa regulacja jest zbędna, gdyż dotyczy materii umownej (nawiązuje do umowy) i zasad wzajemnych relacji stron umowy, które powinny wynikać z umowy. Zasadny jest zarzut, że podanie w § 4 ust. 1 regulaminu, że minimalna ilość dostarczonej wody określona będzie na podstawie składanego przez przyszłego odbiorcę wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie można uznać za realizację delegacji ustawowej. Cytowany zapis nie stanowi o określeniu minimalnego poziomu świadczonych usług. Ponadto, w pkt. 2- 4 § 4 Rada Miejska wskazała na akty wykonawcze (rozporządzenia) regulujące wymagane ciśnienie wody, jakość wody do spożycia przez ludzi oraz dopuszczalne zanieczyszczenie ścieków przemysłowych. W ocenie Sądu, taka regulacja odsyłająca również nie stanowi określenia minimalnego poziomu świadczonych usług. Podnieść też należy, że zgodnie z § 135 Zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 (upoważnienie do uregulowania określonego zakresu spraw), oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2 (zadania i kompetencje danego podmiotu). Oznacza to, że akt podustawowy wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinien informować o obowiązkach wynikających z przepisów o wyższej randze ustawowej, co ma miejsce w § 4 ust. 2 - 4 zaskarżonej uchwały. Określenie "minimalny poziom świadczonych usług" oznacza, że przepisy uchwały w postaci regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinny konkretyzować treść regulacji wyższego rzędu, w tym parametry usług (np. jakości wody) powinny być zagwarantowane w regulaminie przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (np. czystość wody, jej smak, zawartość pierwiastków). Powyższe należy odnieść także do § 6 ust. 1 regulaminu, w którym Rada powtórzyła ustawowe normy, w ust. 1 pkt. 2 z art. 5 ust. 1 u.z.z.w., w ust. 1 pkt. 5 – powtórzono treść art. 15 ust. 1 u.z.z.w., w ust. 1 pkt. 6 - powtórzono treść art. 15 ust. 3 u.z.z.w., zaś w ust. 2 zawarto zmodyfikowaną treść art. 9 ust. 3 u.z.z.w., zastępując ustawowy obowiązek prowadzenia przez przedsiębiorstwo regularnej kontroli ilości i jakości ścieków, uprawnieniem do przeprowadzenia takiej bieżącej kontroli. Podzielić należy zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia przy uchwalaniu przez Radę § 7 i § 8 regulaminu. W przepisach tych Rada zastrzegła: w § 7, że "odbiorcy są zobowiązani do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Spółkę (...)", zaś w § 8 zawarła obowiązek niezwłocznego usunięcia przez odbiorcę przyczyn zagrożenia istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Spółkę. Przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie określonych obowiązków na odbiorców usług. Trafny jest zarzut istotnego naruszenia prawa w § 9 regulaminu. Przepis ten przewiduje, że postanowienia umów zawieranych przez Spółkę z usługobiorcami nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień regulaminu. Zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika z prawa powszechnie obowiązującego - art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, a nie z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dodać należy, że w powyższym przepisie nastąpiło nieuprawnione zawężenie w stosunku do regulacji prawa cywilnego aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. W przepisie tym mowa jest bowiem o "ustawie", pod którą zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 regulaminu należy rozumieć tylko ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto, oceniając pozostałe przepisy rozdziału III regulaminu, dotyczącego szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług podnieść należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.z.z.w., dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, zgodnie z art. 6 ust. 3, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia (pkt 1), sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (pkt 2), praw i obowiązków stron umowy (pkt 3), warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług (pkt 3a), procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (pkt 4), ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 (pkt 5) i okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (pkt 6). Należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych a nie regulaminowych, a zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Stanowiąc zatem w § 10 ust. 1 i 3 oraz w § 11 regulaminu, jakie treści winna zawierać umowa, Rada Miejska przekroczyła delegację z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Podobnie, nie stanowi szczegółowych warunków ani trybu zawierania umów z odbiorcami usług uregulowanie: w § 12 regulaminu sposobu zmiany warunków umowy, w § 15 ust. 6 regulaminu – warunków wypowiedzenia umowy przez Spółkę oraz w § 16 - § 18 i § 20 regulaminu kwestii rozwiązania i wygaśnięcia umowy. Sąd podziela pogląd, że ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (zob. wyrok tut Sądu z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA). Należy podzielić pogląd skarżącego, że § 14 ust. 1 - 5 regulaminu zostały uchwalone z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 u.z.z.w., który przewiduje, że umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle cytowanego przepisu brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego należy zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Powyższe należy też odnieść do § 27 i § 28 regulaminu. Przepisy te zawierają m.in. stwierdzenia, że z wnioskiem o przyłączenie może występować osoba, która ma tytuł prawny do korzystania z nieruchomości (§ 27 ust. 1), elementy wniosku o przyłączenie do sieci (§ 27 ust. 2), a także obowiązek przedłożenia dodatkowej dokumentacji - dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, mapę sytuacyjną, czy decyzję o warunkach zabudowy, wreszcie statuując obowiązek zapłaty za przygotowanie dokumentu określającego techniczne warunki przyłączenia (§ 28). Podnieść ponadto należy, że ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych lub urzędowych dotyczących w szczególności własności nieruchomości. Dodać należy, że § 27 ust. 1 i 2 regulaminu, określając treść wniosku o przyłączenie do sieci i przewidując obowiązek określenia takiego wzoru przez przedsiębiorstwo, stanowi również ingerencję Rady w treść stosunków umownych między odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, co przekracza zakres delegacji z art. 19 u.z.z.w. Brak jest też ustawowego upoważnienia do ustanowienia § 27 ust. 3 regulaminu, który pozostawia uznaniu Spółki możliwość przyłączenia do sieci osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i ubiegających się o zgodę na przyłączenie. Natomiast ust. 4 § 27 regulaminu przewidujący, że przedsiębiorstwo za wydanie technicznych warunków przyłączenia ma prawo pobierania "wynagrodzenia, które odpowiada rzeczywiście poniesionym przez Spółkę kosztom przygotowania tego dokumentu", narusza określoną w art. 84 Konstytucji RP zasadę nakładania ciężarów i świadczeń publicznych jedynie w drodze ustawy. Zasadny jest zarzut, że przepisy u.z.z.w. nie upoważnią Rady do ustalania opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa dla rady gminy do wprowadzania jakichkolwiek opłat związanych z podłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Ani z art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w., ani innych norm tego aktu prawnego nie wynika upoważnienie dla rady gminy do nakładania na odbiorców usług obowiązku uiszczania opłat, związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej i warunkujących to przyłączenie. Możliwość nakładania na obywateli dodatkowych obciążeń finansowych wynikać musi z jednoznacznie z udzielonego radzie gminy upoważnienia (art. 87 ust. 2, w zw. z art. 94 oraz z art. 217 Konstytucji RP). Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2016 r., II OSK 1731/14; wyrok z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08, wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06; wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 3275/17, CBOSA). Zasadny jest też zarzut, że Rada nie może określać elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy, co nastąpiło w § 15 ust. 2 regulaminu, gdyż przekracza to ustawową delegację z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Na uwzględnienie zasługują również zarzuty odnoszące się do norm zawartych w przepisach od § 21 do § 26 regulaminu, odnoszących się do kwestii sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalonych w taryfach. Zasadnie skarżący zauważył, że na mocy art. 6 ust 3 pkt 2 u.z.z.w. to umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, powinna zawierać postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, a nie regulamin. Przepisy powoływanej ustawy, w szczególności art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie przewidują upoważnienia do określenia tej materii w drodze regulaminu przez organ gminy. W konsekwencji stwierdzić należy, że Rada Miejska nie zrealizowała delegacji do określenia w regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Ponadto, w § 30 ust. 1 regulaminu została przewidziana możliwość wskazania w "Warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" za zgodą odbiorcy obowiązku wybudowania przez niego ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Tymczasem za niedopuszczalne uznać należy obciążanie właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych z własnych środków nawet wtedy, gdy ten wyraził na takie rozwiązanie zgodę. Powyższe jest sprzeczne z treścią art. 31 ust. 1 u.z.z.w., który ma charakter przepisu przejściowego i dotyczy zupełnie innej sytuacji niż określona w uchwale, a mianowicie daje on osobie, która wybudowała urządzenia z własnych środków możliwość wyboru określonego zachowania - po wybudowaniu urządzeń, w tym możliwość odpłatnego przekazania określonych urządzeń gminie. W świetle przytoczonego przepisu brak jest podstaw prawnych do nakładania obowiązków o treści określonej w § 30 ust. 1 regulaminu (nawet za zgodą określonej osoby). W § 32 regulaminu, z naruszeniem postanowień ustawy, Rada Miejska przyjęła, że Spółka ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy usług do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne tak się pogorszą, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków (ust. 1) albo nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 poziom dostępu do sieci wyznaczają natomiast wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, CBOSA). Wobec powyższego, § 32 regulaminu należało uznać za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Zasadny jest zarzut skarżącego, że zapisy § 41 regulaminu również przekraczają kompetencje Rady, gdyż stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. ma ona obowiązek określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków, natomiast w zakwestionowanym przepisie wskazano przypadki, w których Spółka "ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług" oraz kiedy ponosi odpowiedzialność za szkody, a w jakich przypadkach ta odpowiedzialność jest wyłączona. Wskazany przepis regulaminu bezsprzecznie nie stanowi realizacji kompetencji z art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w., to jest obowiązku określenia w regulaminie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług kanalizacyjnych i odpowiednich parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, ograniczając się jedynie do wskazania postępowania na wypadek problemów z dostarczaniem wody. W ocenie Sądu usprawiedliwiony jest także zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przy uchwalaniu § 43 regulaminu, stanowiącego, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, Spójką i jednostką straży pożarnej. Analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. prowadzi bowiem do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia kto i z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, przepisy u.z.z.w. nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie Sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekazanie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Przepisy § 44 - § 46 regulaminu dotyczą kalkulacji cen za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe i również istotnie naruszają prawo. Sposób ponoszenia kosztów związanych z użyciem wody na cele przeciwpożarowe reguluje art. 22 u.z.z.w. i brak jest podstaw do tego, aby kwestia była ponownie unormowana w regulaminie, w sposób, który stanowi modyfikację ustawowego zapisu. Tak samo należy ocenić również § 47 regulaminu, w którym zawarto regulację, że należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo obciąża gminę. Jest to przytoczenie treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w., co jest sprzeczne z § 143, w zw. z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Za wadliwe należy też uznać postanowienia § 48 regulaminu. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Należy uznać, że powyższa regulacja uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym lub zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.