VII SA/Wa 2354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. Ś., J. B., K. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 36a ust. 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B. i K. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] zmieniającą ostateczną decyzję Prezydenta [...] nr [...] i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany w części dotyczącej fragmentu budynku objętego postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) nałożył na I.B. i K.B. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na rozbudowie prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB z dnia [...] października 2014 r. w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Prezydent wyjaśnił, że w związku z wydaniem decyzji na podstawie ww. przepisu należało uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Po rozpoznaniu odwołania J. B.i K.B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przywołując treść art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ architektoniczno – budowlany wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego, obliguje do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust. 2 ww. ustawy nie stoi ewentualne ustalenie, że inwestycja została już zakończona. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda wyjaśnił, że decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę można wydać, gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności. Dalej Wojewoda wskazał, że decyzja PINB, w związku z którą wydana została przez Prezydenta [...] decyzja na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, nie była ostateczna, została bowiem uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., która jest ostateczna. Decyzja ta nakładała na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że niezasadne byłoby uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., gdyż w obecnym stanie faktycznym i prawnym, organ ten i tak byłby zobligowany do wydania decyzji uchylającej pozwolenie na budowę, gdyż w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu nadzorczego, nakładająca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Wojewoda podzielił stanowisko odwołujących się jedynie w tej kwestii, że działanie Prezydenta było przedwczesne, jednakże w związku z decyzją WINB z dnia [...] maja 2018 r. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., uchylająca decyzję własną tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jest zasadna. Skargę na powyższą decyzję wnieśli: J. Ś., K. B., J. B., J. B.. Domagając się jej uchylenia wyjaśnili, że w przedmiotowej sprawie doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w tym dniu organ nie posiadał wiedzy, czy decyzja PINB z dnia [...] października 2016 r. jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Decyzja ta nie stała się ostateczna bowiem w dniu [...] kwietnia 2018 r. J. B.wniósł od niej odwołanie. W tej sytuacji zdaniem skarżących organ nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji uchylającej, gdyż przesłanką do jej wydania było pojawienie się w obrocie decyzji nakładającej obowiązek przedłożenie projektu zamiennego. Zatem organ wydając decyzję z dnia 12 lutego 2018 r. w sposób rażący naruszył art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali, że jakkolwiek w prawie materialnym brak jest określenia terminu w jakim powinno nastąpić orzeczenie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, to organ winien kierować się zasadą pewnej racjonalności, by nie doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym nie ma jeszcze ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, a jednocześnie uchylona zostaje decyzja stanowiąca podstawę do wykonania inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (...) oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (...). Sąd zauważa, podzielając w tym zakresie ugruntowane poglądy orzecznictwa, że wykładnia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, bowiem jego brzmienie jest oczywiste. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 257/10, Lex nr 965216, czy wyroki: WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r., VII SA/Wa 2890/14 i NSA z dnia 24 marca 2017 r., II OSK 683/16 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09; z dnia 7 stycznia 2009r., II OSK 1723/07; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10; z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 637/08 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie bezsporne jest, że w odniesieniu do inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ I instancji działając m.in. na podstawie wymienionego wyżej przepisu, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem oraz obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegając od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. WINB uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i na tej samej podstawie tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia [...] lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Pogląd, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane, tj. Prezydent i Wojewoda, nie są uprawnione do badania, zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, a więc czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. II SA/Łd 985/16). Przyjmuje się jednoznacznie, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadniczą i istotną okolicznością, którą musiał wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego było ustalenie, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przy czym nie budzi wątpliwości, że taka decyzja musi posiadać walor ostateczności. Decyzja organu powiatowego, w związku z którą wydana została decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nie była ostateczna. Została bowiem uchylona decyzją WINB z dnia [...] maja 2018 r. nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, która w dacie orzekania przez organ odwoławczy posiadała walor ostateczności. W tym miejscu należy wskazać, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/18 uchylił decyzję WINB z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego to orzeczenie to nie jest prawomocne. Jednakże warunkiem prowadzenia postępowania nie musiała być prawomocność decyzji WINB z dnia [...] maja 2018 r. Wystarczyło, że decyzja ta była ostateczna, w świetle art. 16 § 1 k.p.a. Z zestawienia art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Kwestia zaskarżania tej decyzji do sądu administracyjnego ma wpływ na jej prawomocność, ale nie na jej ostateczność. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne - zdaniem Sądu - nie stanowiło przeszkody do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem w razie prawomocnego uchylenia decyzji organu zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że jakkolwiek działanie organu I instancji było przedwczesne, to w związku z decyzją WINB z dnia [...] maja 2018 r. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. uchylająca własną decyzję tego organu o pozwoleniu na budowę była zasadna. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.