II GSK 1132/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 250/19 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 października 2018 r. nr BP.501.1057.2018.1091.OL145912 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 250/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę I. S. (dalej: strona, skarżący, przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 października 2018 r., nr BP.501.1057.2018.1091.OL145912 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "organ I instancji"), wymierzył I. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. karę pieniężną w wysokości 6.650,00 zł za: skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji; nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności i przebytej drogi. Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki Daf o nr rej. [...] oraz naczepy marki Lag o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 16 lipca2018 r., na drodze krajowej nr 16. Zatrzymanym pojazdem kierował O. Z. w załodze razem z O. K., którzy w chwili kontroli wykonywali krajowy transport drogowy rzeczy. Przebieg i wyniki kontroli zamieszczono w protokole kontroli z dnia 16 lipca 2018 r. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Następnie w wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 19 października 2018 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ II instancji za bezsporne uznał ustalenia co do naruszenia lp. 6.2.1, lp. 6.1.4, lp. 5.4.1 i lp. 5.4.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm. - dalej jako: "u.t.d."). Organ odwoławczy stwierdził, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, m.in. okazanych podczas kontroli danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego, protokołów przesłuchania świadka oraz protokołu kontroli drogowej, że w dniu 16 lipca 2018 r. od godziny 5:40 do momentu zatrzymania do kontroli kierowca O. K. tworzył załogę z O. Z. Nie rejestrował on swojej aktywności za pomocą urządzenia rejestrującego. W tachografie zalogowana była jedynie karta kierowcy O. Z. Analiza danych cyfrowych zarejestrowanych na karcie kierowcy O. K. wykazała, że powyższa praktyka stosowana była od dnia 19 czerwca 2018 r., tj. dnia zatrudnienia kierowcy w przedsiębiorstwie strony postępowania. Ponadto, analiza zapisów z protokołu kontroli, oraz danych cyfrowych z karty kierowcy i z tachografu cyfrowego po uwzględnieniu zdarzeń, lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, iż kierowca O. Z. w przyjętym okresie rozliczeniowym, tj. od godz. 00:00 dnia 25 czerwca 2018 r. nie odebrał prawidłowego odpoczynku tygodniowego. Odpoczynek tygodniowy winien być odebrany nie później niż do godziny 24:00 dnia 1 lipca 2018 r. Najdłuższy odpoczynek w ww. okresie odebrano od godz. 14:18 dnia 25 czerwca 2018 r. do godz. 7:49 dnia 26 czerwca 2018 r. w wymiarze 17 godzin i 31 minut, podczas gdy w niniejszym przypadku kierowca winien był odebrać minimum 24 godziny nieprzerwanego odpoczynku. Oznacza to, iż kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 6 godzin i 29 minut. W toku kontroli stwierdzono również, że w pojeździe marki Daf zamontowany jest tachograf cyfrowy marki Continental Automotive, którego ostatnia legalizacja miała miejsce w dniu 1 września 2017 r. Kontrola wykazała, że przedsiębiorca nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zmiany danych w postaci nr rejestracyjnego pojazdu w pamięci wewnętrznej przedmiotowego tachografu. W pamięci urządzenia znajdował się nr rej. [...], pomimo, że w dniu kontroli kontrolowany pojazd posiadał nr rej. [...]. Powyższe dowodzi, iż tachograf zainstalowany w kontrolowanym pojeździe nie został poddany wymaganej kalibracji. Odnosząc się do wyjaśnień strony dotyczących faktu, iż O. K. nie rejestrował swoich aktywności na karcie kierowcy za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego ze względu na okoliczność, iż ww. osoba dopiero przyuczała się do wykonywania zawodu i do jej obowiązków należała wyłącznie pomoc drugiemu kierowcy organ odwoławczy zważył, iż z okazanej podczas kontroli umowy o pracę wynika jednoznacznie, iż O. K. został zatrudniony w charakterze kierowcy samochodu ciężarowego powyżej 3,5 tony. Ponadto, kontrolowani kierowcy, świadomi odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, potwierdzili fakt nie rejestrowania aktywności. Wskazano także, że w przypadku gdyby O. K. został oddelegowany do wykonywania innych czynności, znajdując się w pojeździe, powinien rejestrować swoją aktywność w postaci dyspozycji lub innej pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożył skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska przedsiębiorcy, który uważa, że nie odpowiada za naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92a u.t.d. z tego wyłącznie powodu, że to pracownik dopuścił się naruszeń, na powstanie których przedsiębiorca nie miał wpływu, albowiem to przedsiębiorca jest odpowiedzialny za działania tej osoby i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Powinnością przedsiębiorcy jest nie tylko zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać obowiązujących przepisów, ale również kontrolowanie wykonania powierzonych obowiązków. Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do uznania, że doszło do podważenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń opisanych w protokole kontroli. Sąd I zaakceptował stanowisko organów, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa skutkujących nałożeniem kary pieniężnej, o której mowa w zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy i ocena okoliczności faktycznych nie zostały podważone zarzutami skargi wskazującymi, że pracownik O. K. w dniu kontroli nie stanowił załogi z O. Z. W zakresie zastosowania podstaw egzoneracyjnych określonych w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy Sąd I instancji również podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie zwolnił się od ciążącej na im odpowiedzialności, bowiem nie wykazał, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem WSA, przedsiębiorca jako podmiot odpowiedzialny za prowadzenie swego przedsiębiorstwa tak musi je organizować, aby funkcjonowało ono w sposób zgodny z prawem - również prawem transportowym i musi się liczyć z konsekwencjami działań z tym prawem niezgodnych. Brak znajomości przepisów prawa nie może być zestawiany z przytoczonymi, uznanymi okolicznościami egzoneracyjnymi, gdyż sumienny i rzetelny przedsiębiorca, stanowiący wzorzec oceny, jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego, nie może zasłaniać się brakiem znajomości powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Elementarnym obowiązkiem skarżącego jako przedsiębiorcy było takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby nie doszło do naruszeń prawa. WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ w sposób precyzyjny opisał naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, stosując do ustalonego stanu faktycznego właściwe przepisy. W działaniu organów sąd nie dopatrzył się wad, w tym nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, który – co wymaga podkreślenia - nie został skutecznie podważony przez stronę skarżącą, jak również w zakresie zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 92a ust. 1 u.td. poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisu; 2) art. 92a ust. 6 u.td. poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisu; 3) art. 92a ust. 7 u.td. poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisu; 4) art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografow stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014) - poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że O. K. w okolicznościach niniejszej sprawy został uznany jako kierowca, podczas gdy nie prowadził w dniu kontroli pojazdu, a co, więcej nie miał nawet uprawnień na prowadzenie zespołu pojazdów; 5) art. 4 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. L 102 z 11.4.2006) poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że O. K. w okolicznościach niniejszej sprawy został uznany jako kierowca, podczas gdy nie prowadził w dniu kontroli pojazdu, a co więcej nie miał nawet uprawnień na prowadzenie zespołu pojazdów; 6) art. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. L 102 z 11.4.2006) poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że O. K. w okolicznościach niniejszej sprawy został uznany jako kierowca - załogant, podczas gdy nie prowadził w dniu kontroli pojazdu, a co więcej nie miał nawet uprawnień na prowadzenie zespołu pojazdów; 7) art. 4 lit. q) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. L 102 z 11.4.2006) poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że O. K. w okolicznościach niniejszej sprawy został uznany jako kierowca, co skutkowało nałożeniem kary z tytułu skróconego tygodniowego czasu odpoczynku, podczas gdy nie prowadził w dniu kontroli pojazdu, a co więcej nie miał nawet uprawnień na prowadzenie zespołu pojazdów; 8) art. 6 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. L 102 z 11.4.2006) - w taki sposób, że O. K. został błędnie zakwalifikowany jako kierowca; 9) Powyższe skutkowało nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 5000 zł powołując się na Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 u.t.d. "Nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresowce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi", tym samym mając istotny wpływ na wynik sprawy i kształtowanie treści skarżonego orzeczenia. 10) art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego nie zastosowanie który powinien być zastosowany z uwagi na fakt, iż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć; 11) art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego nie zastosowanie który powinien być zastosowany z uwagi na właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów - co spowodowało naliczenie łącznie 1650 zł kary za pozostałe naruszenia wykazane w decyzji BP-501-1057.2018.1091.0L.145912 tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.td. zał. nr 3 lp. 6.1.4 oraz skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o 6 godz. 29 min. o czas do jednej godziny - 50 zł - za każdą następną godzinę 100 zł na podstawie art. 92a92a ust. 1,6,7 u.t.d. zał. nr 3 lp. 5.4.1 oraz 5.4.2. - przedsiębiorca bowiem dokonał należytej staranności przestrzegania przepisów oraz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy kierowcy O. Z. Może o tym świadczyć między innymi podnoszenie kwalifikacji zawodowych kierowcy, jak też system nadzoru nad jego pracą. Tym samym wskazać należy, iż w danym przedsiębiorstwie to kierowca jest zobowiązany do informowania właściciela firmy o zbliżającym się terminie kalibracji urządzenia. Obowiązku tego pracownik nie dokonał, za co nie można karać przedsiębiorcy. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: "ustawa: COVID-19") sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Oceniając zasadność zarzutów prawa materialnego należy podkreślić, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. - stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej - ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżący kasacyjnie skutecznie nie obalił. Przewidziana w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanka "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Jest zatem pojęciem "nieostrym", którego ukonkretnienie następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego. To, czy czynności podjęte przez podmiot wykonujący przewóz wskazują na zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., jest więc kwestią prawidłowego zastosowania powyższego przepisu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, a nie kwestią wykładni. Ustawodawca wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu ww. norm przez kierowców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest w szczególności wzięcie pod uwagę art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 który wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy, bowiem odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Przy interpretacji i stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 istotne znaczenie mają opracowane przez Komisję Europejską wytyczne - Prawo socjalne w transporcie drogowym, odnoszące się do przedmiotu poszczególnych jego regulacji, w tym do kwestii rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez cyfrowe tachografy w przypadku kierowców wykonujących kursy z częstymi przystankami lub kursy z kilkoma miejscami rozładunku (wytyczna nr 4), nakazu przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub w strefie przygranicznej (wytyczna nr 3) oraz wyjątkowego odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego (wytyczna nr 1). W wytycznej nr 1 Komisji Europejskiej podkreślono, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 został wprowadzony m.in. dlatego, by umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono, przykładowo, poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu - akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia. Ponadto Komisja Europejska potwierdziła powinność kierowcy co do odręcznego wskazania charakteru odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się. Tych okoliczności skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Samo powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na przeprowadzone szkolenia oraz na to skarżący nie miał wpływu na naruszenia oraz na to skarżący nie miał wpływu na naruszenia bo kierowca mimo szkoleń nie potrafi obsłużyć tachografu (wyjaśnienia strony przedłożone organowi w dniu 17 sierpnia 2018 r.), jest niewystarczające do uznania, że powstałe naruszenia nie mogły być racjonalnie przewidzianego przez niego jako przedsiębiorcę. Zarzuty skargi kasacyjnej i ich argumentacja nie mogły zatem przynieść oczekiwanego skutku. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zarzuty naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie, nie zasługiwały na uwzględnienie, w okolicznościach tej sprawy GITD oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznały, że skarżący nie wykazał, aby organizacja i wykonywanie przewozów w obszarze działalności jej przedsiębiorstwa odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, co musiało skutkować brakiem przesłanek z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., uwalniających od odpowiedzialności skarżącego jako wykonującego przewóz. Brak też podstaw by uznać, że skarżący wykazał wystąpienie przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie nie wskazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. W granicach niniejszej sprawy istniały zatem okoliczności dotyczące zaistnienia naruszenia określonego pod lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy, polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Zauważyć przyjdzie, że tak określone naruszenie jest konsekwencją rozwiązań prawnych związanych z obowiązkami i warunkami użytkowania urządzeń rejestrujących i kart kierowcy, ustalonymi w rozporządzeniu nr 165/2014. W szczególności odnosi się ono do określonego w art. 34 ust. 1 tego rozporządzenia obowiązku stosowania kart kierowcy. Zgodnie ze wskazanym przepisem, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Dalsze przepisy art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 określają także inne obowiązki w zakresie postępowania z wykresówkami i kartami kierowcy. W art. 32 ust. 1 tego rozporządzenia ustalono z kolei obowiązek przedsiębiorstwa transportowego oraz kierowcy co do zapewnienia poprawnego działania i właściwego użytkowania tachografów i kart kierowcy, a w art. 33 ust. 3 omawianego rozporządzenia wprost ustalono odpowiedzialność przedsiębiorstw transportowych za naruszenia rozporządzenia popełnione przez ich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji, z zastrzeżeniem, że państwa członkowskie mogą uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 561/2006. Jednocześnie, na gruncie rozporządzenia nr 516/2006, w art. 10 ust. 2 przyjęto, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o której mowa w ust. 1, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 (aktualnie rozporządzenie nr 165/2014) oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. W art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 516/2006 wskazano też, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 ustalono natomiast dla Państw Członkowskich uprawnienie w zakresie ustanowienia przepisów dotyczących nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 (aktualnie rozporządzenie nr 165/2014) oraz podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich stosowania. W myśl art. 4 lit. c) rozporządzenia nr 561/2006, "kierowca" oznacza osobę, która prowadzi pojazd nawet przez krótki okres, lub która jest przewożona w pojeździe w celu podjęcia w ramach swoich obowiązków jego prowadzenia w razie potrzeby. Rozporządzenie nr 561/2006 definiuje przewóz drogowy jako każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy (art. 4 lit. a rozporządzenia 561/2006). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść przepisów art. 4 lit. c) rozporządzenia WE 561/2009 i art. 15 ust. 3 rozporządzenia EWG 3821/85 interpretowanych łącznie nie nasuwa wątpliwości, że kierowcą poza osobą fizycznie i faktycznie prowadzącą pojazd, jest również osoba przewożona w tym pojeździe, przy czym istotnym jest, aby taka osoba była gotowa do podjęcia prowadzenia pojazdu w razie potrzeby i aby takie zachowanie (podjęcie czynności prowadzenia pojazdu) pozostawało w ramach jej obowiązków. Taki rodzaj pasywnej aktywności kierowcy, jego przebywania w pojeździe wykonującym transport, związany z gotowością do podjęcia czynności kierowania pojazdem w miejsce dotychczas aktywnego kierowcy, uznać należy za jego dyspozycyjność - czas spędzony obok kierowcy prowadzącego pojazd. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż w dniu 16 lipca 2018 r., kierowca O. K. nie rejestrował swojej aktywności jako członek załogi. Skarżący kasacyjnie bezzasadnie kwestionuje fakt, że O. K. w dniu kontroli, jak i wcześniej, nie stanowił załogi zespołu pojazdów składających się z ciągnika samochodowego i naczepy cysterny. Z akt sprawy wynika bowiem, ze O. K. zeznał do protokołu, że w dniu 16 lipca 2018 r. wykonywał przewóz drogowy asfaltu w załodze z O. Z. Zlecenie na wykonanie przewozu w dniu 16 lipca 2018 r. otrzymał od ekspedytora zatrudnionego w firmie I. S. Protokół kontroli i protokół przesłuchania świadka zostały podpisane przez kierowcę O. K. bez zastrzeżeń. Również kierowca O. Z. zeznał do protokołu przesłuchania świadka, że w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy w załodze z O. K. Niekwestionowane w toku całego postępowania fakty stanowią zatem, że obaj kierowcy byli pracownikami (kierowcami) w przedsiębiorstwie skarżącego, a O. K. znalazł się w samochodzie poddanym kontroli nie przypadkowo czy też okazjonalnie. Zasadnie również organ administracji w zaskarżonej decyzji zauważył, że w przypadku gdyby O. K. został oddelegowany do wykonywania innych czynności, znajdując się w pojeździć, powinien rejestrować swoją aktywność w postaci dyspozycji lub innej pracy. Nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu akcentujące niemożliwości zrozumienia przez będącego obywatelem [...] kierowcę znaczenia podpisanego protokołu kontroli, z powodu nieznajomości języka polskiego. Konstrukcja tych zarzutów skargi kasacyjnej, nie dość, że wadliwa z punktu widzenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak wskazania naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest w oczywisty sposób nielogiczna i sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego. Przedsiębiorca, profesjonalny przewoźnik nie zatrudniałby kierowcy, który nie znając zupełnie języka polskiego wykonywałby przewozy krajowe ryzykując całkowity brak możliwości porozumienia się choćby z organami Inspekcji Transportu Drogowego czy innymi służbami. Poza tym z protokołu kontroli nie wynika, by zaistniały trudności w porozumieniu się z kierowcą, skutkujące koniecznością sprowadzenia tłumacza. Kierowca również nie wnosił o przeprowadzenie kontroli w obecności tłumacza języka [...]. Tym samym w ocenie NSA nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.