IV SA/Wr 231/19

|Sygn. akt IV SA/Wr 231/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 21 sierpnia 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r., ze skargi G. N., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji., , , , W dniu 29 stycznia 2019 r. G. N. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w G. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, wskazując że w lokalu spółdzielczym własnościowym zamieszkuje wspólnie z żoną i dwojgiem dzieci. Jak wyjaśnił, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 35,2 m2 zakupił w dniu 27 lipca 2007 r., w trakcie odbywania służby przygotowawczej, będąc wówczas bezdzietnym kawalerem. Nie wnioskował o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Policjant podał, że został mianowany na stanowisko naczelnika wydziału i z tego tytułu przysługują mu dwie normy zaludnienia. Zgodnie z normami zaludnienia przysługuje mu lokal mieszkalny o powierzchni pokoi wynoszącej co najmniej 35 m2, a obecnie zajmowany lokal tego warunku nie spełnia. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w G. odmówił G. N. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu decyzji Komendant podał, że wnioskodawca w dniu 9 maja 2005 r. został przyjęty do służby w KPP w G., a w dniu 9 maja 2008 r. został mianowany do służby stałej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161) funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że art. 92 ustawy o Policji wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant i członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia. Skoro wnioskodawca wraz z rodziną posiada spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, to nie spełnia on tym samym warunku do przyznania równoważnika. Nie ma znaczenia ilość przysługujących policjantowi norm zaludnienia i powierzchnia posiadanego lokalu mieszkalnego. W odwołaniu funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca zauważył, że powołana przez organ uchwała NSA dotyczy innej sytuacji, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji, który na skutek zdarzeń późniejszych przestał odpowiadać normom zaludnienia lokali mieszkalnych. Wówczas temu policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika pieniężnego. Jeżeli natomiast policjant nie posiada lokalu mieszkalnego lub posiada własny lokal o mniejszej powierzchni mieszkalnej niż przysługująca mu norma, to może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego, odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Tylko posiadanie lokalu odpowiadającego normom powierzchni może być uznane za zaspokojenie prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Skoro posiadany przez wnioskodawcę lokal mieszkalny nie spełnia norm zaludnienia, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W piśmie z dnia 21 marca 2019 r. funkcjonariusz poinformował organ odwoławczy, że powierzchnia pokoi w jego mieszkaniu wynosi 25,46 m2. Natomiast w piśmie z dnia 6 kwietnia 2019 r. funkcjonariusz poinformował organ, że na zakup swojego mieszkania zaciągnął kredyt hipoteczny we frankach szwajcarskich. Nadmienił, że jego praca wiąże się z pełną dyspozycyjnością i służbą o różnych porach dnia i nocy. Małżonka nie podjęła pracy zawodowej i sprawuj opiekę nad dziećmi. Skoro organ Policji nie jest w stanie przydzielić policjantowi lokalu spełniającego normy zaludnienia, to powinien wypłacić równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca wiąże prawo do równoważnika pieniężnego z brakiem lokalu mieszkalnego, a nie z brakiem odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje tym funkcjonariuszom, którzy nie mają zaspokojonych warunków mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby i nie legitymują się żadnym z wymienionych w przepisach tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego lub domu. Uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego należy oceniać w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Jak wskazał organ, NSA uznał w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika za brak lokalu zostało związane z tym, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu. Ponadto równoważnik przyznany funkcjonariuszowi posiadającemu lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż przysługująca według norm zaludnienia byłby świadczeniem nie za brak lokalu mieszkalnego, lecz rekompensatą za zamieszkiwanie w lokalu o mniejszej powierzchni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych do ustawy przez przyjęcie, że równoważnik pieniężny nie przysługuje w sytuacji, gdy skarżący posiada lokal nie przydzielony w drodze decyzji administracyjnej z zasobów mieszkaniowych Policji, którego powierzchnia nie odpowiada przysługującym normom zaludnienia i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub zmianę decyzji przez przyznanie równoważnika pieniężnego. Zdaniem skarżącego przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bowiem posiadany przez niego lokal mieszkalny, tj. jego powierzchnia, nie odpowiada normom zaludnienia. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia. Jedyną negatywną przesłanką odmowy przyznania równoważnika jest posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, co skutkuje możliwością otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym posiadanie lokalu nie odpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Temu policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie metrażowym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy, zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" wskazuje, że art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości , w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów. Należą do nich: przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 90 ust. 1), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1) oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego(art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże jest uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną. Równoważnik ten ma charakter ekwiwalentu w związku z niezaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji administracyjnej z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten istotny jest także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 315/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 1265/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 1/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 823/18). Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczenia takie jak: przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego mają charakter kompensacyjny, służą wyrównaniu braku realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszalnego i pełnią funkcję surogatu zasadniczego prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w naturze (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r. sygn.. akt I OSK 930/16). Powyższe zastępcze uprawnienia mają charakter pochodny względem zasadniczego (bazowego) ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uprawnienia te powstają zatem i trwają jedynie w takim zakresie, w jakim istnieje ustawowe uprawnienie do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Konsekwencją pochodnego charakteru uprawnień do świadczeń zastępczych z art. 92 i art. 94 ustawy o Policji są ustawowe przesłanki negatywne przydziału policjantowi w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego - art. 95 ust. 1 ustawy o Policji (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r. sygn.. akt I OSK 1375/19). Pierwszoplanowym sposobem realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje jedno z kompensacyjnych świadczeń pieniężnych. Tylko w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jest ono dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu jest świadczeniem zastępczym i pochodną świadczenia podstawowego. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji (wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r. sygn.. akt I OSK 53/12). Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Jeżeli więc policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie spełnia przysługujące mu normy zaludnienia. W rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz wskazał, że przysługuje mu 5 norm zaludnienia - 2 normy dla policjanta z tytułu zajmowania stanowiska naczelnika wydziału i 3 normy dla członków rodziny policjanta (§ 2 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów – Dz. U. z 2013 r. poz. 1170). Norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (§ 3 rozporządzenia). W przypadku skarżącego i jego rodziny powierzchnia pokoi winna wynosić od 35 do 50 m2. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że powierzchnia pokoi w mieszkaniu skarżącego wynosi 25,46 m2. Posiadany przez skarżącego spółdzielczy lokal mieszkalny nie spełnia przysługujących policjantowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Skarżącemu przysługuje więc prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie występują negatywne przesłanki do przyznania tego równoważnika, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130). Należy również zauważyć, że NSA w powoływanej przez organy uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn.. akt I OPS 3/08 wyjaśnił, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi m. in. posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż miałoby to wynikać z przysługujących mu norm zaludnienia wyklucza przyznanie równoważnika za brak takiego lokalu, ponieważ policjantowi, który otrzymał lokal mieszkalny od organów Policji odpowiadający normom zaludnienia, zaspokojono z dniem przydziału potrzeby mieszkaniowe. Gdyby uznać, że przysługuje mu również równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu, to należałoby przyjąć, że policjant ma prawo do dwóch świadczeń za to samo. Policjant korzystałby wówczas jednocześnie z prawa do dwóch świadczeń z tego samego tytułu, przy czym równoważnik pieniężny byłby mu wypłacany w takiej samej wysokości, jak funkcjonariuszowi, któremu nie przydzielono żadnego lokalu. Organy obu instancji niedokładnie więc przeanalizowały treść uchwały NSA. W sytuacji skarżącego nie dojdzie do podwójnego korzystania ze świadczeń z tego samego tytułu. Skarżący nie otrzymał bowiem przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, nie odpowiadającego obecnie normom zaludnienia, ale posiada własny spółdzielczy lokal mieszkalny nieodpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia. A jak zaznaczył NSA, równoważnik nie przysługuje policjantowi, który otrzymał wcześniej przydział lokalu mieszkalnego, nie odpowiadającego aktualnie normom zaludnienia, bowiem doszłoby do podwójnego korzystania ze świadczeń mieszkaniowych. Zasadny jest zatem zarzut błędnej interpretacji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do zastosowania się do powyższej interpretacji przepisów ustawy o Policji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uwzględnił skargę.