II SA/Ke 439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T.K. na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. IX/46/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 85 i 303 z obrębu 0006 Gałkowice Ocin, gmina Wilczyce, na terenach oznaczonych symbolem 26RZ zakazuje zabudowy zagrodowej; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Wilczyce na rzecz T.K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą nr IX/46/2011 z dnia 14 listopada 2011 r. Rada Gmina Wilczyce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy. W § 96 pkt 1 uchwały postanowiono, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 26 RZ ustala się przeznaczenie terenu: tereny upraw rolniczych (lit. a), tereny łąk i pastwisk (lit. b), a w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obowiązują zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów - zgodnie z § 96 pkt 2 lit. d uchwały tiret pierwsze i drugie postanowienie, że dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze i na terenie ustala się zakaz zabudowy. Następnie w § 97 pkt 1 lit. a tiret pierwsze uchwały postanowiono, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 27 ZL ustala się przeznaczenie terenu: tereny lasów bez prawa zabudowy. W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obowiązują zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów - zgodnie z § 96 pkt 2 lit. d tiret pierwsze i drugie uchwały – postanowiono, że na terenie ustala się zakaz zabudowy, nie dopuszcza się rolniczego wykorzystania terenu, Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę złożył TK. Wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części obejmującej postanowienia dotyczące działek o nr ewid. 85 o pow. 1,76 ha, oraz o nr ewid. 303 o pow. 1,78 ha, położonych w [...], gmina Wilczyce, znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 26 RZ i 27 ZL w części graficznej uchwały na planszy nr 145.334.221, rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi zarzucił przekroczenie przez Radę Gminy władztwa planistycznego, polegającego na wprowadzeniu dla wyżej opisanych działek, stanowiących jego własność, zakazu lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym, a tym samym wyłączeniu budowy czy też rozbudowy obiektów zlokalizowanych na tym terenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że działka stanowiąca jego własność znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem "RZ" - łąki, pastwiska, lęgi, mimo że znajduje się przy drodze publicznej, gdzie istnieje możliwość zabudowy bez naruszania substancji tej nieruchomości. W myśl zapisów ww. planu m.in. zakazano tam lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym. Zdaniem strony, skoro prawo własności jest prawem konstytucyjne chronionym w myśl art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, które zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może zostać ograniczone w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa, to plan zagospodarowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie omawianego terenu pod łąki, pastwiska, lęgi, wprowadził istotnie ograniczenia zagospodarowania nieruchomości, wykluczając jakąkolwiek budowę, rozbudowę, czy też nadbudowę istniejącego na niej budynku. Jak dalej wskazał skarżący, podejmując uchwałę tej treści Rada Gminy ukształtowała w sposób naruszający zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności - przeznaczenia omawianej nieruchomości w stosunku do innych nieruchomości położonych na obszarze gminy. Co więcej, w treści zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie wskazała na żadne istotne racje przemawiające za wyłączeniem możliwości realizowania na omawianej nieruchomości robót budowlanych, w szczególności posadowienia tam nowych budynków, czy też rozbudowy istniejących, co jest istotne z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. W konsekwencji przeznaczenie opisanej nieruchomości w świetle zapisów zaskarżonej uchwały, jako terenu "RZ", należy uznać za nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Toteż uchwała we wskazanej części została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podał, że pismem z dnia 21 listopada 2018 r. drogą elektroniczną - zwrócił się do Rady Gminy o wydanie interpretacji § 96 ww. uchwały - sołectwo Gałkowice Ocin, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 26RZ, podnosząc zarzut nieprecyzyjnego sformułowania pojęcia "zakaz zabudowy" wobec braku definicji tego sformułowania w części ogólnej i szczegółowej planu oraz braku określenia zasad modernizacji, nadbudowy, przebudowy, odbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy na terenie oznaczonym 26 RZ. Skarżący podniósł przy tym, że treść § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały otrzymała brzmienie: "Na całym obszarze działania planu ustala się dopuszczenie użytkowania terenu zgodnie ze stanem istniejącym", z czego wypływa upoważnienie do przeprowadzania wszelkich robót budowlanych, w tym polegających na remoncie budynków istniejących w celu zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego, ale także dopuszczenie wszelkich innych robót budowlanych (przebudowa, odbudowa, nadbudowa, zmiana sposobu użytkowania) pozwalających właścicielowi budynku korzystać z niego i pobierać pożytki, o ile w wyniku tych robót nie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania terenu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że trudności w jednoznacznym odkodowaniu postanowień planu, umożliwiające jego dowolną interpretację, stanowią istotne naruszenie prawa, a w konsekwencji mogą prowadzić do wyeliminowania go z obrotu prawnego w całości lub w części. Skarżący przede wszystkim wskazał, że w jednej linii z jego działkami położone są działki sąsiadujące, które mają status budowlanych, tj. działka o nr ewid. 74 - położona w gminie Wilczyce, oraz działki o nr ewid. 157 i 103 - położone z graniczącą gminą Dwikozy. Linia zabudowy przedstawia się w ten sposób, że na części działek sąsiadujących posadowione są domy mieszkalne jednorodzinne wraz z zabudową gospodarską. Do tych posesji prowadzi jedna wspólna droga mająca status drogi gminnej, w części asfaltowa, numer 73/1. Wspomniana droga rozdziela obie działki skarżącego, które są położone tuż przy niej, a zatem korzystają z bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. To podważa zasadność, tudzież prawidłowość uchwały w zaskarżonym zakresie, jako naruszającej prawo własności skarżącego, wobec nadmiernej ingerencji, ale również naruszenie zasady równości wobec prawa. Skarżący podał, że możliwość zabudowy na tym terenie uatrakcyjni go i wpłynie na wartość tych gruntów. Faktycznie grunty te spełniają role ornych, są to wyłącznie pola uprawne średniej klasy, na których nie występuje szczególna ochrona przyrody. Toteż fakt posadowienia tam budynków nie wpłynie niekorzystnie na ten aspekt, zważywszy, że w bezpośrednim sąsiedztwie są posadowione budynki, a wzdłuż jednej działki skarżącego przebiega linia wodociągowa. Skarżący zamierza założyć indywidualną działalność rolniczą, co obecne zapisy planu uniemożliwiają. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Wilczycach wniosła o uwzględnienie jej w całości i zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Organ wskazał, że analizując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz mając na uwadze konstytucyjną ochronę prawa własności, jak również wyrażone w Konstytucji RP zasady równości i proporcjonalności, należy zgodzić się z uzasadnieniem wniesionej skargi, bowiem zapisy dotyczące zakazu obejmującego wszelaką zabudowę terenów przeznaczonych pod uprawy rolne nie zostały precyzyjnie opisane, co jest niezgodne z zasadami ustalania przeznaczenia i zagospodarowania terenu w miejscowych planach zagospodarowania. Rada Gminy wskazała, że skarżący jest rolnikiem, który posiadając działki w terenach oznaczonych symbolem RZ, powinien mieć możliwość zabudowy siedliskowej (zagrodowej) na tym terenie, gdyż funkcja zabudowy siedliskowej jest trwale połączona z rolnictwem. Brak precyzyjnych sformułowań odnoszących się do zabudowy na terenie jego działek stanowi ograniczenie jego wolności o decydowaniu w przedmiocie własności, czyli w kwestii zabudowy działek będących w posiadaniu. Dalej organ wskazał, że zaskarżona uchwała obowiązuje od 7 lat, a analiza wniosków o zmianę przeznaczenia terenu złożonych przez właścicieli działek na terenie gminy pozwala stwierdzić, iż brak precyzyjnego określenia dotyczącego zakazu zabudowy na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem RZ stanowi poważny problem nie tylko dla skarżącego, ale także dla innych mieszkańców gminy borykających się z podobnym problemem, tj. braku możliwości wykonania zabudowy siedliskowej na terenie własnych działek. Organ przyznał, że przy tej samej drodze publicznej, w sąsiedztwie działek skarżącego znajduje się istniejąca zabudowa zagrodowa. Analiza treści planu oraz załączników graficznych, w tym odnoszących się do działek skarżącego, pozwala stwierdzić, zdanie organu, że został on sporządzany bez jakichkolwiek zasad logiki. W wielu przypadkach obszar bezpośrednio graniczący z drogami publicznymi przeznaczony jest pod zabudowę z pominięciem kilkunastu działek, które niejednokrotnie oznaczone są na rysunku planu symbolem RZ (z zakazem zabudowy), po czym znów w dalszej części rysunku planu działki przeznaczone są znów pod zabudowę. Zdaniem organu, skarżący słusznie zatem podnosi w skardze argumenty odnoszące się do poszanowania oraz decydowania o swojej własności oraz zarzuca błędy związane z władztwem planistycznym na etapie tworzenia miejscowego planu, odnoszące się do procedury przeznaczania w miejscowym planie terenów pod konkretne cele z jednoczesnym brakiem precyzyjnego opisu danych pojęć: zakazów, nakazów, obowiązków pozwalających na jednoznaczne określenie, co może właściciel danego gruntu zagospodarować na swojej własności. Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego powinien nie tylko określać ogólnie zasady zagospodarowania przestrzennego na terenie danej gminy, formować ład przestrzenny, lecz powinien również uwzględniać konstytucyjną ochronę prawa własności, jak również wyrażone w Konstytucji RP zasady równości i proporcjonalności. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Skarżący wyjaśnił, że na działkach zalesionych chce prowadzić działalność turystyczną, gdyż są to atrakcyjne tereny. Chciałby tam postawić domki letniskowe i swój dom mieszkalny. Podał, że na jego działkach, w części leśnej, są wąwozy lessowe i rosną w większości klony. Dodał, że przez jego nieruchomość przebiega droga gminna nieutwardzona. Potwierdził, że na załączniku nr 20 do uchwały jego działki są położne na terenie objętym planem tuż przy gruntach wsi Dwikozy, przy drodze nr 03 KDZ. Dodał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały jego ojciec nie ubiegał się o umożliwienie zabudowy tych działek. Na jego działkach nie ma żadnej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r., nr IX/46/2011, w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw (dalej też jako "Plan"), obejmująca swym zakresem działki należące do skarżącego nr ewid. 85 i 303 położone na terenie sołectwa Gałkowice Ocin. Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z dnia 10 kwietnia 2019 r.), tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Kolejna przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że skarżący powinien wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny. Skarżący jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki oznaczone w ewidencji numerami 85 i 303 położone na terenie gminy Wilczyce, w obrębie 0006 Gałkowice Ocin, których to nieruchomości dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tymi nieruchomościami. Skarżący wskazał, że jego interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wskazanych działek wynika z przysługującego prawa własności do tych działek, a naruszenie tego interesu polega na pozbawieniu go prawa ich zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego Planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten Plan. Ustalenia w Planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, w tym zakazu ich zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowych nieruchomości. Przechodząc do oceny legalności uchwały w zaskarżonej części wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego. W tej sprawie nie było zarzutów skargi dotyczących trybu sporządzenia Planu przyjętego zaskarżona uchwałą, niemniej Sąd dokonał kontroli uchwały w tym zakresie i naruszeń w tym zakresie nie stwierdził. Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu zasad sporządzania skarżonego planu miejscowego. Zdaniem strony, podejmując uchwałę, zgodnie z którą na terenie działek nr ewid. 85 i 303 obowiązuje zakaz lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym, Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego, ukształtowała bowiem treść uchwały w tej części w sposób naruszający zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282). Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. W ewidencji gruntów działki skarżącego figurują jako częściowo - grunty orne oznaczone symbolem R, częściowo – lasy oznaczone symbolem Ls, przy czym działka nr ewid. 303 to teren lasu o pow. 0,08 ha (Ls III) i 1,09 ha (Ls IV) oraz gruntów ornych o pow. 0,045 (RIIIa) i 0,16 ha (RIIIb), natomiast działka nr ewid. 85 to lasy o pow. 0,30 ha (Ls VI) i grunty orne o pow. 0,48 ha (RII) i 0,98 ha (RIIIa). Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu działki te położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 26 RZ i 27 ZL. Tereny 26 RZ to, zgodnie z § 96 pkt 1 lit. a i b uchwały, tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk, na których dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze i ustala zakaz zabudowy (§ 96 pkt 2 lit. d tiret pierwsze i drugie uchwały). Natomiast tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 27 ZL to tereny lasów bez prawa zabudowy, na których nie dopuszcza się rolniczego wykorzystania terenu i ustala się zakaz zabudowy (§ 97 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. d tiret pierwsze i drugie uchwały). Nie może być wątpliwości, bo potwierdzają to dane urzędowe z ewidencji gruntów, że grunty skarżącego, których dotyczy kwestionowany Plan są gruntami rolnymi i leśnymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017, poz. 1161, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej też jako "u.o.g.r.l."), która reguluje zasady ochrony takich gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych uregulowana omawianą ustawą przejawia się w szczególności w tym, że – jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego powyższych zgód dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Z kolei gruntami leśnymi, w rozumieniu ww. ustawy (art. 2 ust. 2), są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Z przywołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika zatem, że, po pierwsze, grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne. Po drugie, zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiektu budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do § 7 pkt 25 zaskarżonej uchwały, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji – należy przez to rozumieć pojęcia według definicji określonych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, przy czym w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zaskarżony Plan zakazuje skarżącemu na działkach nr ewid. 303 i 85 - na terenie oznaczonym w tym Planie symbolem 26 RZ, czyli na terenie upraw rolniczych, na których dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze -wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. W konsekwencji zatem postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działek skarżącego oznaczonym na rysunku Planu symbolem 26 RZ, przeznaczające ten teren wyłącznie na cele rolnicze, uniemożliwia lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Podczas gdy – jak wyjaśniono powyżej – ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka sytuacja stanowi zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, w każdym razie ani w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentach planistycznych Sąd nie odnalazł wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie działek oznaczonym w Planie symbolem 26 RZ. W każdym razie, jak wyżej wykazano, takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne. Nie przesądza o słuszności wprowadzonych na działkach skarżącego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności także okoliczność, że na terenach 26 RZ proponuje się utworzenie obszaru chronionego krajobrazu. Nawet bowiem na obszarach chronionego krajobrazu, w świetle regulacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1614, w dacie podjęcia uchwały – Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 – zob. art. 24), nie obowiązuje generalny zakaz zabudowy - taki zakaz obowiązuje wyłącznie na ściśle określonych w ustawie terenach położonych w obszarze chronionego krajobrazu. W wyroku z dnia 22 września 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1222/11, lex nr 965174, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami z zakresu ochrony przyrody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W kolejnym natomiast zasadnie podkreślił, że "przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zawierają generalnych zakazów zabudowy na terenach strefy ochronnej parku krajobrazowego. Tym samym z faktu umiejscowienia działek skarżącej na terenie otuliny parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do dziełek sąsiednich" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2244/12, lex nr 1367344). W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenie działek skarżącego znajdujących się na terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolem 26 RZ zabudowy zagrodowej umożliwi mu rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone Planem) nie naruszając zasad ochrony przewidzianych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro bowiem w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r., IV SA/Wa1267/17, lex nr 2425373). W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżącego zakazując na nim zabudowy zagrodowej, albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, zwłaszcza, że Plan przewiduje na innych terenach oznaczonych symbolem RM zabudowę zagrodową. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy zagrodowej na terenie działek skarżącego. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawa o ochronie przyrody) w tym przypadku narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Sąd uznał wobec tego, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej na działkach skarżącego na terenie oznaczonych w Planie symbolem 26 RZ zakazuje zabudowy zagrodowej, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Równocześnie jednak, w świetle powyżej omówionej ochrony gruntów rolnych, Sąd nie znalazł podstaw do unieważnienia uchwały w zakresie, w jakim uchwała ta na terenie nieruchomości skarżącego zakazuje zabudowy innej niż zagrodowa. Należy bowiem zauważyć, że brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 5 września 2003 r., IV SA 514/03, niepubl.). W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną, to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Podkreślić należy, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżącego. Uwzględnienie stanowiska skarżącego byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie jego interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie ocenił jako niezgodnych z prawem tych postanowień Planu, zgodnie z którymi zakazuje się zabudowy na terenie działek skarżącego oznaczonym w Planie symbolem 27 ZL, czyli na gruntach leśnych. W zasadzie w kwestii zakazu zabudowy na gruntach leśnych ani skarga ani też odpowiedź na skargę nie wyjaśniają powodów, dla których wprowadzenie tego zakazu miałoby naruszać granice władztwa planistycznego z uwagi na sprzeczność z zasadą równości i proporcjonalności. Skarżący na rozprawie wyjaśnił, że na działkach zalesionych chce prowadzić działalność turystyczną, gdyż są to atrakcyjne tereny. Chciałby tam postawić domki letniskowe i swój dom mieszkalny. Podał, że na jego działkach, w części leśnej, są wąwozy lessowe i rosną w większości klony i nie ma tam żadnej zabudowy. Jak już wyżej wyjaśniono, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadza zasady ochrony gruntów leśnych, definiując te grunty w taki sposób, że co do zasady zakazuje ich zabudowy (budynki związane z gospodarką leśną zawierają się w definicji zabudowy zagrodowej). Ponadto, co wynika z dokumentacji planistycznej (m.in. dokumentu "Prognoza oddziaływania na środowisko" - str. 15), na terenie Gminy Wilczyce wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie lasu uzasadnia uboga szata roślinna. Lasy na terenie Gminy zajmują powierzchnię zaledwie 149 ha, stanowiąc 2,3 % powierzchni gminy. Trzeba wyjaśnić, że o kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonych na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (na datę podjęcia uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2000, nr 100, poz. 1086 ze zm.), która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawą planowania przestrzennego są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie, że dany obszar jest lasem czy gruntem rolnym. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne czy też Sąd i w sposób odmienny sklasyfikować danego obszaru (patrz Komentarz LEX do art. 3 ustawy o lasach, W. Radecki; wyrok NSA z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11, wyrok NSA z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1818/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1745/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 343/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1301/13 – www.nsa.gov.pl). W sprawie bezsporne jest, iż część działek nr 85 i 303 stanowi las. Oznacza to, że nie można organowi uchwałodawczemu w niniejszej spawie postawić skutecznego zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z podanych przyczyn, zdaniem Sądu, kwestionowany skargą na terenie lasu zakaz zabudowy znajduje swoje uzasadnienie nie tylko w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale jego wprowadzenie podyktowane było koniecznością zachowania walorów krajobrazowych i przyrodniczych Gminy. Należy mieć na uwadze, że definicja ustawowa "ładu przestrzennego" nakazuje rozumieć go jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W konsekwencji Sąd stwierdził, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w zakresie tej części planu, która na terenie 27 ZL zakazuje zabudowy nie zostały nadużyte. Rada Gminy przyjęła rozwiązania planistyczne z poszanowaniem zasad wynikających z Konstytucji, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i obowiązującym ustawodawstwem dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi w tej mierze. Nie mógł także spowodować uwzględnienia skargi w całości zarzut sprzeczności kwestionowanych postanowień uchwały z § 19 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym na całym obszarze działania planu ustala się dopuszczenie użytkowania terenu zgodnie ze stanem istniejącym. Działki skarżącego nie są w żadnej części zabudowane, zatem, jeśli chodzi o wskazywaną w skardze sprzeczności pomiędzy możliwością zachowaniu stanu istniejącego na gruncie wobec niemożności rozbudowy, czy przebudowy budynków na terenie 26 RZ i 27 ZL, to nie dotyczy ona nieruchomości strony, a skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń Planu co do terenu gruntów sąsiednich, skoro nie jest ich właścicielem. Natomiast analizowany zapis Planu nie sprzeciwia się możliwości dalszego użytkowania działek przez stronę w sposób jak dotychczas, czyli - jak wskazuje sam skarżący - rolniczo. Nie sposób także nie dostrzec, że w trakcie procedury planistycznej skarżący (jego poprzednik prawny) miał możliwość zwrócenia się do organu planistycznego o doprowadzenie w wyniku tej procedury do zmiany przeznaczenia jego gruntów na takie, które umożliwi mu oczekiwany rodzaj zabudowy, zwłaszcza, że już zgodnie z zapisami studium działki te znajdowały się na terenie R i LS, na których wyznaczono dodatkowo obszary wyłączone spod zabudowy. Stosowne wnioski na etapie procedury planistycznej wpłynęły od innych właścicieli działek na terenie całej Gminy i zostały one uwzględnione. W toku tej procedury zostały też zachowane wymogi prawne związane z informowaniem jej mieszkańców o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a także na poszczególnych jej etapach o prawach przysługujących społeczności gminnej. Skarżący (jego poprzednik prawny) miał zatem możliwość dowiedzenia się o przystąpieniu do sporządzania Planu. Z tych wszystkich powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I wyroku), zaś w pozostałym zakresie - nieuwzględnionym - w punkcie II wyroku oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach, na które składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).