II FSK 3154/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, , po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 856/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 856/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA") uchylił zaskarżone postanowienie w sprawie ze skargi Wójta Gminy G. w sprawie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: ,,DIAS"), wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a ponadto o zasądzenie od Wójta Gminy Gierałtowice zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 140 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dlaej: "k.p.a.") poprzez uznanie, egzekucyjny działając w granicach związania wyrokiem WSA w Gliwicach. że organ nie ocenił w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony wierzyciel; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i § 3 u.p.e.a. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm. dalej: ,,u.p.e.a.") poprzez uznanie, że organ działając w granicach związania wyrokiem WSA w wydanym postanowieniu nie odniósł się przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych - do poziomu skomplikowania oraz nakładu pracy przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych, jak również nie odniósł się w kwestii ilości tytułów wykonawczych, która determinowała wysokość kosztów poprzez obliczanie opłat w odniesieniu do każdego z nich. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że koszty egzekucyjne obciążające wierzyciela nie spełniają standardów wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego; - art. 64 § 1 pkt 4 i § 3 i 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ określił wysokość kosztów w sposób naruszający standardy określone w wyroku TK, gdyż nie odniósł się do stopnia efektywności, poziomu skomplikowania oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, a nadto o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Punktem wyjścia rozważań nad skutkami, jakie dla obrotu prawnego wywiera wymieniony wyrok TK, musi być analiza jego treści – zarówno samego rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji, jak i motywów, przedstawionych w uzasadnieniu. Otóż TK orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. ze względu na naruszenie zakazu nadmiernej ingerencji są niezgodne z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483), w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej. W uzasadnieniu wyroku TK uznał jednak dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) o charakterze ryczałtowym, które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań, konkludując, że ze swej istoty opłaty te nie wiążą się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego, choć powinny zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego. W przypadkach egzekwowania należności o znacznej wartości występuje jednak zerwanie więzi pomiędzy świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat, ponoszonych za wykonanie tych czynności, co powoduje, że nie są one wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu egzekucyjnego za podejmowane czynności. Wadliwość tę eliminuje wyznaczona kwotowo górna granica opłaty, limitująca kwotę określaną procentowo. Wobec uznania przez TK opłat egzekucyjnych za zryczałtowane wynagrodzenie organu egzekucyjnego za podejmowane czynności, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że obowiązek ich uiszczania nie wiąże się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego, a jedynie z dążeniem do zapewnienia przynajmniej częściowego finansowania aparatu egzekucyjnego, zaakcentowania wymaga wyrażona przez TK teza o dopuszczalności stosowania stawek stosunkowych, które uzależnione są tylko od wysokości kwoty, podlegającej egzekucji, z zastrzeżeniem konieczności wyznaczenia górnej granicy tych opłat, limitującej kwotę określoną procentowo. Tylko do tego ostatniego elementu odnosi się skutek analizowanego wyroku, który można zakwalifikować do kategorii wyroków zakresowych o charakterze negatoryjnym, a także prawotwórczych (w rozumieniu przyjętym przez TK w wyroku z 24 października 2001 r., SK22/01), gdyż jego istota polega na wskazaniu zaniechania ustawodawczego, polegającego na niepełnym zakresie regulacji. Wobec utrzymującego się stanu tego zaniechania ustawodawczego ze względu na brak stosownej ingerencji ustawodawcy, stwierdzoną przez Trybunał lukę prawną uzupełnić musi praktyka orzecznicza organów stosujących prawo, której zgodność z prawem ocenić winny sądy administracyjne (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Trudno więc podzielić zapatrywanie wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 stycznia 2019 r. (II FSK 2576/18 i z 18 września 2019 r. (II FSK 3238/17), że skoro niezgodne z Konstytucją RP jest pominięcie w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją RP wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. Zapadły wyrok tzw. zakresowy, nie powoduje bowiem uchylenia pewnego fragmentu normy, co jest typowe dla wyroku o charakterze zakresowym negatoryjnym, ale stwierdza będący skutkiem pominięcia prawodawczego brak normy (części normy), której istnienie jest niezbędne dla doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją. Nie eliminuje więc z porządku prawnego normy (tej części normy), która wykazuje zgodność z Konstytucją, ale stwierdza konieczność jej uzupełnienia o określoną treść normatywną. Nie przekonuje więc pogląd wyrażony w omawianych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakoby wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia ustawodawczego mógł powodować utratę mocy obowiązującej normy niezupełnej, a zatem tylko częściowo wadliwie ukształtowanej. Prowadziłoby to bowiem do nadania wyrokowi TK sensu sprzecznego z treścią, wyrażoną w jego sentencji, którą nie jest uznanie niekonstytucyjności normy (całej normy), a jedynie stwierdzenie niekonstytucyjności stwierdzonej w niej luki prawnej w postaci braku uregulowania pewnego aspektu przedmiotu regulacji. Istnienie innego jeszcze typu orzeczeń TK poza afirmatywnymi i negatoryjnymi nie powinno już budzić wątpliwości w sytuacji częstego wydawania przez TK wyroków zakresowych i interpretacyjnych, cechujących się tylko częściową afirmatywnością lub negatoryjnością i nie wywołujących skutku derogacyjnego, co należy do istoty wyroków wyłącznie negatoryjnych. Skoro zatem z analizowanego wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) nie sposób wywieść wprost skutku derogującego podlegające w nim ocenie przepisy u.p.e.a., nieuprawnione jest wywodzenie tego skutku możliwymi do zakwestionowania zabiegami interpretacyjnymi. Istotne wątpliwości nasuwają także te orzeczenia, które proponują miarkowanie wysokości opłat egzekucyjnych w zależności od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18 oraz z 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18). Wątpliwości te wynikają przede wszystkim z analizy uzasadnienia wyroku TK, w którym podkreśla się konstytucyjną prawidłowość regulacji nie uzależniającej wysokości opłaty od indywidualnej sytuacji zobowiązanego oraz od nakładu pracy i stopnia skuteczności organu egzekucyjnego, gdyż ze swej istoty opłaty te nie wiążą się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego; rozwiązanie proponowane w wymienionych wyrokach wydaje się więc przeczyć stanowisku TK. Ponadto, jakkolwiek TK w dalszej części uzasadnienia swego wyroku nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego w konkretnej sprawie oraz pewnej ekwiwalentności jego świadczeń, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska TK wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie tylko przewidzianych w analizowanych przepisach minimalnych stawek opłat (co słusznie odrzucił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17), ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzyjne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zastrzeżenia te są tym mocniejsze, że dyskutowane rozumienie wyroku Trybunału prowadzi wprost do podważenia zasady stosowania stawek stosunkowych (procentowych), o charakterze ryczałtowym, którą to zasadę Trybunał wyraźnie jednak zaaprobował. Zarysowane wyżej wątpliwości co do prawidłowego odczytania sensu oraz skutków wyroku TK ustępują w przypadku przyjęcia, że skoro zakwestionowano tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, nadal prawidłowe jest ich obliczanie w oparciu o kryterium stosunkowe – w określonym procencie do kwoty egzekwowanej należności (wysokości obowiązku pieniężnego), z zastrzeżeniem limitu kwotowego, którego opłaty te nie mogą przekroczyć. Celem uniknięcia dowolności w określeniu tego limitu, otwierającej drogę do sporów i subiektywizmu rozstrzygnięć, warto odwołać się do kryterium tyleż obiektywnego, co mającego niepodważalną podstawę normatywną. Tym kryterium jest przewidziana w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości, jest to bowiem jedyny przepis stanowiącego o wysokości opłat art. 64 u.p.e.a., który wspomniany limit kwotowy przewiduje. Ponieważ opłatę tę także oblicza się stosunkowo jako określony procent kwoty egzekwowanej należności, tym samym spełnia ona wszelkie kryteria konstytucyjności, opisane w wyroku TK. Stosując zatem uprawnioną i uzasadnioną w tym przypadku zasadę wnioskowania z analogii legis można uregulowanie przyjęte dla określenia wysokości opłaty maksymalnej za zajęcie nieruchomości odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej. Zarazem, ponieważ przy egzekucji z nieruchomości opłata maksymalna wynosi wprawdzie 34.200 zł, ale stawka stosunkowa wynosi 8% od kwoty egzekwowanej należności, podczas gdy w przypadku zajęcia wierzytelności pieniężnych (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) stawka stosunkowa wynosi 5%, a w przypadku opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) – 1%, zasadne jest odpowiednie skorygowanie wysokości opłat maksymalnych, z uwzględnieniem niższego poziomu stawek procentowych, niż w przypadku zajęcia nieruchomości. Ponieważ podzielenie maksymalnej kwoty opłaty za zajęcie nieruchomości (32.400 zł) przez przewidzianą dla tej czynności egzekucyjnej stawkę procentową w wysokości 8 daje kwotę 4.725 zł, można ją uznać za maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, która zasadniczo stanowi 1% egzekwowanej należności oraz – odpowiednio – pięciokrotność tej ostatniej kwoty, to jest kwotę 21.375 zł jako maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego (innej wierzytelności, niż z ubezpieczenia społecznego lub wynagrodzenia za pracę – art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), która zasadniczo stanowi 5% kwoty egzekwowanej należności. W ten sposób z treści art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz odnoszącego się do niego wyroku TK można wyprowadzić normę, że za zajęcie innych, niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych, organ egzekucyjny pobiera 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak, niż 4 zł 20 gr i nie więcej, niż 21.375 zł; natomiast z treści art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz odnoszącego się do niego wyroku TK – że z tytułu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak, niż 1 zł 40 gr i nie więcej, niż 4.275 zł. Wolno wyrazić sugestię, że taki właśnie sposób recepcji wyroku Trybunału Konstytucyjnego najpełniej odpowiada wyrażonej w nim ocenie wymogów konstytucyjnych, które cechować powinny przepisy regulujące wysokość opłat egzekucyjnych. Jasne sprecyzowanie skutków tego wyroku powinno też prowadzić do czytelności jego recepcji zarówno dla organów egzekucyjnych, jak i zobowiązanych, zapobiegając niejasnościom i dowolnościom interpretacyjnym. Ponieważ ma także mocne zakotwiczenie w konstytucyjnie niepodważonej normie prawnej, wyrażonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., może być uznany za logiczny, racjonalny i zgodny z zasadami wnioskowania prawniczego. Taki możliwy do przyjęcia pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, z 24 maja 2019 r., II FSK 407/19 i z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17 oraz odrzucenia krytyki takiego stanowiska, wyrażonej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r. (II FSK 2466 i II FSK 3043/18). Podstawę dalszych rozważań stanowi więc błędne stanowienie, że TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Należy również odnotować pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19, że TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19, Sąd w niniejszej sprawie przyjmuje za własne. WSA nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r. II FSK 1479/09). Przechodząc do zarzutu sformułowanego w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, to zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jego treść pozwala na odtworzenie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia. Nie może być zaakceptowana argumentacja na poparcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadzająca się do kwestionowania poglądu przyjętego przez WSA, że koszty egzekucyjne nalicza się w wysokości zależnej od stopnia skomplikowania czynności egzekucyjnych, a nie faktu samego ich dokonania. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można bowiem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Reasumując, należy stwierdzić, że wyrok WSA odpowiada prawu. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.