III OSK 2106/21

Dnia 21 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 247/19 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 listopada 2018 r. nr 1214/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D.K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 247/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 listopada 2018 r. nr 1214/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D.K. kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. naruszenie art. 13a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), polegające na jednoznacznym przyjęciu, że charakter prawny informacji o przebiegu służby "był już wielokrotnie przedmiotem analizy i rozważań sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdziły, że informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby), jak i co do oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy w w/w jednostkach stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjno-dezubekizacyjnej (...)". Podzielając powyższe poglądy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a ustawy organ emerytalny winien, w sytuacji istotnych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej informacji, poddać ją ocenie, gdy tymczasem podkreślić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem emerytalnym w myśl ustawy, a w/w przepis należy rozumieć w ten sposób, że oceniać treść informacji może jedynie organ orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sąd, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie orzeka o świadczeniach emerytalno-rentowych funkcjonariuszy, a jedynie w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy i to na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Instytut Pamięci Narodowej. W związku z tym jeżeli skarżący w ogóle kwestionuje fakt służby (albo jej przebiegu) dla państwu totalitarnego, to powinien podnieść ten zarzut w postępowaniu dotyczącym ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego przed w/w organem emerytalnym oraz sądem powszechnym – sądem ubezpieczeń społecznych, a nie w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Powołał treść art. 8a oraz art. 13a ustawy zaopatrzeniowej i stwierdził, że weryfikacji informacji o przebiegu służby może dokonać jedynie organ emerytalny i sądy powszechne, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu wszczynanym na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i prowadzonym na podstawie dokumentów przekazywanych przez organ emerytalny, Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwą służbę, w której zainteresowany pełnił służbę (lub jej następcę prawnego). Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt III AUa 2441/13, stwierdził, że: "Związanie informacją uzyskaną z Instytutu Pamięci Narodowej obejmuje jedynie organ rentowy, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie mogą natomiast wiązać sądu – do którego wyłącznej kompetencji (kognicji) należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do emerytury policyjnej i jej wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna (subsumcja) ustalonych faktów. Taka argumentacja jest uzasadniona, tym bardziej, że w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych nie obowiązują ograniczenia dowodowe wynikające z przepisów rozporządzenia, odmiennie niż w postępowaniu przed organem rentowym, a zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy k.p.c., w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego". Istotnym jest zatem, że w powyższej sprawie stwierdzono, że również organ emerytalny jest związany danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Natomiast ustalenia faktyczne i prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie mogą wiązać jedynie sądu. D.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Ustosunkowując się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Z uwagi na sposób sformułowania w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przypomnieć należy, iż ustawodawca w art. 175 p.p.s.a. w związku z regulacją zawartą w art. 183 § 1 p.p.s.a., przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż poprzez związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej – Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować lub uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie art. 13a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12; 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10; 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11; 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12 i 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis jej autor miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji musi być zatem w skardze kasacyjnej szczegółowo określony, gdyż w przeciwnym razie ocena jego zasadności nie jest możliwa. Jak już wyżej podano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12; 6 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1669/12 i 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12). W niniejszej sprawie wskazany przez skarżący kasacyjnie organ jako naruszony art. 13a ustawy składa się z sześciu ustępów, w tym także z punktów (art. 13a ust. 4). Poszczególne jednostki redakcyjne art. 13a ustawy stanowią przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej i mają charakter przepisów procesowych i kompetencyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak właściwego i precyzyjnego wskazania zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu, skargi kasacyjnej naruszenia normy prawnej dyskwalifikował sformułowany w ten sposób zarzut naruszenia art. 13a ustawy. Niedopuszczalne jest bowiem formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej poprzez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Ponadto zauważyć należy, iż również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano argumentacji nawiązującej do unormowań zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu, która wyjaśniałaby podstawy przyjęcia przez organ, że z samego faktu przedstawienia przez organ emerytalny sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej informacji o przebiegu służby można wywodzić istotę związania tą informacją w sposób uniemożliwiający zwrócenie się do organu wyspecjalizowanego o dodatkowe wyjaśnienia (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1654/19 i 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1424/19). Co istotne, w okolicznościach tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analizował przedmiotową kwestię w kontekście treści art. 8a ust. 1 ustawy i określonych w nim przesłanek oraz charakteru postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie norm zawartych w tym przepisie. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zarzucił jednak Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).