VI SA/Wa 772/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2018 r. nr znak [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF"), na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółki M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona", "wnioskodawca"), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu przy ul. [...] w [...] ("Hurtownia farmaceutyczna"). Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach 1-3 sierpnia 2017 r. inspektorzy ds. obrotu hurtowego GIF przeprowadzili inspekcję planową w Hurtowni farmaceutycznej strony. Przedmiotem inspekcji była weryfikacja zgodności prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej z wymaganiami ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. Nr 2142 z 2016 r. ze zm., dalej "Pf") oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 381 ze zm., dalej: "Dpd"). Na okoliczność inspekcji został sporządzony raport z dnia 20 grudnia 2017 r. znak: [...], w którym stwierdzono m.in. następujące nieprawidłowości: prowadzenia obrotu z naruszeniem przepisów art. 36z ust. 1 Pf, naruszenie art. 78 ust. 1 pkt 5 Pf oraz nieprowadzenia działalności objętej zezwoleniem przez okres ponad 6 miesięcy. Dnia 19 grudnia 2017 r. strona złożyła wniosek do GIF o zmianę zezwolenia znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na prowadzenie Hurtowni farmaceutycznej. Zmiana dotyczyła ograniczenia zakresu działalności do punktu: 2.3 - przechowywanie i dostarczanie produktów leczniczych należących do innego przedsiębiorcy ([...]) oraz rozszerzenie działalności poprzez zwiększenie asortymentu o produkty lecznicze bardzo silnie działające, określone we właściwej Farmakopei (Medicinal products with very strong effect). Pismem z 2 października 2018 r. GIF wszczął postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. hurtowni farmaceutycznej, z uwagi na stwierdzone podczas ww. inspekcji nieprawidłowości. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. GIF zawiesił postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, o zmianę zezwolenia znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na prowadzenie Hurtowni farmaceutycznej. W uzasadnieniu organ jako przesłankę zawieszenia wskazał art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, którego zmiana jest przedmiotem postępowania. W ocenie organu, ustalenia poczynione w toku inspekcji wskazane w raporcie oraz w piśmie z dnia 2 października 2018 r. dotyczące m.in.: prowadzenia obrotu z naruszeniem przepisów art. 36z ust. 1 Pf, naruszenie art. 78 ust. 1 pkt 5 Pf oraz nieprowadzenia działalności objętej zezwoleniem przez okres ponad 6 miesięcy, stanowiły przesłankę do wstrzymania się z wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia poprzez ograniczenie działalności do prowadzenia jedynie do przechowywania i dostarczania produktów leczniczych należących do innego przedsiębiorcy przy jednoczesnym rozszerzeniu asortymentu m. in. o produkty bardzo silnie działające do czasu zakończenia postępowania wszczętego pismem GIF z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], przez wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia. Pismem z 22 października 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem zarzucając naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania oraz poprzez błędne uznanie, że postępowanie dotyczące cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w przedmiocie zmiany zakresu zezwolenia na prowadzenie hurtowni, - art. 35 w zw. z art. 12 kpa poprzez niezałatwienie sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w przewidzianym prawem terminie, mimo nieutrudniającej załatwienie sprawy postawy wnioskodawcy oraz braku zaistnienia innych przesłanek uzasadniających niezakończenie postępowania. Nadto strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym rozpatrzenie wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zgodnie z wnioskiem strony. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. GIF po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez stronę, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na prowadzenie Hurtowni farmaceutycznej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ wskazał, powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się jako kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, a dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem, przy czym zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed organem właściwym lub w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii. W literaturze podkreśla się także, iż zagadnienie wstępne jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przy czym podniósł, że rozumienie pojęcia "innego organu", którym na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 kpa operuje ustawodawca, nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do literalnego brzmienia tego przepisu i językowego znaczenia tekstu prawnego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że "innym organem" jest tylko i wyłącznie inny organ w strukturze administracji publicznej. "Innym organem" jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych innym postępowaniu i orzekający w innej sprawie. Mając na uwadze ww. argumenty, organ wskazał, powołując się na stanowisko doktryny, że wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa nastąpi, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Oznacza to, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Ponadto organ wspomniał, powołując się również na stanowisko doktryny, że odpowiednikiem art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a."). Przepis P.p.s.a. w zastępstwie innego organu lub sądu posługuje się pojęciem "innego [...] postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym". Nadto organ wskazał, że na art. 97 § 1 pkt 4 kpa wzorowano się, redagując art. 125 P.p.s.a. Mając na uwadze ww. argumenty, organ stanął na stanowisku, że za ogólną zasadą prawa procesowego należy uznać, że zawieszenie postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne jest uwarunkowane nie tym, czy podlega ono rozstrzygnięciu prze inny organ lub sąd, lecz tym czy rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma nastąpić w innym postępowaniu. Organ wyjaśnił, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych, co należy rozumieć przez pojęcie "rozstrzygnięcia", tj. czynność prawną (procesową) organu lub sądu, orzeczniczą lub rejestracyjną, a także czynności stron dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego, np. ugoda. Następnie GIF stwierdził, że zagadnienie wstępne musi stać się przedmiotem innego postępowania, po przeprowadzeniu którego zapadnie rozstrzygnięcie. Pismem z 2 października 2018 r. GIF poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Hurtowni farmaceutycznej. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W ocenie organu bezcelowa jest zmiana zakresu działalności objętej zezwoleniem, w tym rozszerzenie zakresu produktów, jakimi może prowadzić obrót hurtownia farmaceutyczna w sytuacji, gdy przedsiębiorca będzie pozbawiony możliwości prowadzenia obrotu jakimikolwiek produktami leczniczymi, z uwagi na utratę zezwolenia. Organ, odpowiadając na stawiane przez stronę zarzuty, wskazał, powołując się przy tym na art. 61 § 1 kpa, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zostało wszczęte 21 grudnia 2017 r. na podstawie wniosku złożonego przez spółkę, co - zdaniem organu - oznacza, że postępowanie mogło zostać zawieszone przez organ (nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 906/16). Nadto organ zwrócił uwagę, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w podobnym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę na postanowienie GIF utrzymujące w mocy postanowienie, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, oddalił skargę, w uzasadnieniu ww. wyroku wskazując, że "w myśl art. 81 ust. 2. Główny Inspektor Farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca m.in. prowadzi w hurtowni działalność inną niż określona w zezwoleniu oraz w art. 72 ust. 5-7 (pkt 6). Bezspornym jest zatem, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci prowadzenia hurtowni farmaceutycznej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Nie wymaga wykładni to, że wniosek o zmianę zakresu zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy gdy wnioskujący takowe zezwolenie posiada. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Tym samym kwestia posiadania lub też nieposiadania przedmiotowego zezwolenia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany jego zakresu. Reasumując zdaniem sądu, organ prawidłowo stwierdził, iż kwestia posiadania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy zmiany zakresu tego zezwolenia. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem tego rodzaju zależność między dwoma postępowaniami, że bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania". Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy to jest: 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie i tym samym błędne uznanie, że postępowanie dotyczące cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej przez wnioskodawcę ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na prowadzenie Hurtowni farmaceutycznej - co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, 2. art. 8 kpa w zw. z art. 124 § 2 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Ponadto strona wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia GIF z dnia [...] października 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Zarządzeniem z 25 czerwca 2019 r. wezwano pełnomocnika organu do przedstawienia upoważnienia dla osoby podpisującej postanowienie z dnia [...] października 2018 r. do jego podpisania w terminie 7 dni. Pismem z 10 lipca 2019 r. pełnomocnik organu przedstawił pełnomocnictwo z dnia 20 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądy nie są przy tym związane zarzutami zawartymi w skardze. Uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., natomiast w przypadku ujawnienia wad określonych w art. 156 § 1 kpa czy też art. 247 § 1 O.p. sąd stwierdza jej nieważność na podstawie 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych zasad, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek stwierdzenie nieważności skarżonych postanowień nastąpiło nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Sąd stwierdził, iż skarżone postanowienie pierwszoinstancyjne GIF z dnia [...] października 2018 r. zostało podpisane przez [...] , Dyrektora Departamentu [...]. Natomiast postanowienie drugoinstancyjne GIF z dnia [...] lutego 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] października 2018 r. zostało podpisane przez piastuna organu, tj. GIF. W związku z powyższym, Sąd wezwał pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. GIF do złożenia upoważnienia dla osoby podpisującej postanowienie pierwszoinstancyjne GIF z dnia [...] października 2018 r. Przy piśmie GIF z dnia 10 lipca 2019 r. złożone zostało pełnomocnictwo z dnia 20 lipca 2018 r. udzielone p. [...]. Z przedłożonego sądowi pełnomocnictwa nie wynika upoważnienie do podpisania skarżonego postanowienia z dnia [...] października 2018 r. W związku z powyższym Sąd pragnie powołać się na treść art. 268a kpa. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem". Sens konstrukcji wspomnianego upoważnienia wyłożono w wyroku NSA z 11 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 703/05, LEX nr 209123. Sąd ten zauważono w nim, że: "Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej". Z kolei w postanowieniu SN z 5 czerwca 2003 r., II CKN 194/01, LEX nr 137549, sprecyzowano, że: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji, nazywane pełnomocnictwem administracyjnym, nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą". Jak podkreśla doktryna prawnicza, powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych: "Użyte w tym przepisie określenie "w ustalonym zakresie" trzeba traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania, której znaczenie trafnie odczytał NSA w wyroku z 27.04.2017 r., I OSK 3369/15, LEX nr 2315705. Sąd przypomniał w nim, że art. 268a "określa formę i treść upoważnienia administracyjnego". Powinno ono być udzielone pisemnie "oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika". Niedopuszczalne jest zatem "wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia wymaga, aby upoważnienie z art. 268a k.p.a. posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko". W przekonaniu NSA: "Niedopuszczalne jest upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji". W wyroku NSA z 17.12.2014 r., II GSK 1577/13, LEX nr 1646737, odniesiono się nie tylko do kwestii formy upoważnienia, ale i składników jego treści, akcentując konieczność podania "daty, od której obowiązuje"" (Zb. Kmieciak w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WK 2019). Z kolei M. Jaśkowska słusznie wskazała, iż "Upoważnienie to może zostać wyrażone w każdej formie, pod warunkiem że zachowana została forma pisemna oświadczenia woli organu i zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny. (...) Por. wyrok NSA z 9.06.2017 r., I OSK 1642/16, LEX nr 2347144: "Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu"" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opublikowano: LEX/el. 2019). Na kwestię ścisłego określenia zakresu upoważnienia zwraca ponadto uwagę K. Klonowski, wskazując, że: "Zakres upoważnienia należy odnosić do użytego w przepisie sformułowania "załatwianie spraw". Może więc on dotyczyć konkretnej sprawy, określonych typów spraw albo tylko etapów postępowań w tych sprawach czy nawet tylko określonych czynności procesowych. Zakres ten powinien być skorelowany z zadaniami i kompetencjami przypisanymi organowi. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). Udzielenie upoważnienia, które poza nie wykracza, stanowi podstawę do uznania, że jest ono w tym zakresie bezskuteczne, a działania pracownika podjęte na podstawie takiego upoważnienia dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine. W przypadku wątpliwości odnośnie do zakresu przedmiotowego przyjąć należy regułę, że z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). W komentowanym przepisie zawarto wyliczenie form działania administracji publicznej, do podejmowania których można upoważnić pracownika: decyzje, postanowienia, zaświadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że katalog ten ma charakter otwarty. Upoważnienie może dotyczyć więc innych form aktywności administracji publicznej, w tym określonych w przepisach szczególnych (np. sprzeciw), oraz innych czynności procesowych (np. wezwań), a od noweli z 7.04.2017 r. również poświadczeń za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem" (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019). Cz. Martysz stwierdził, iż: "Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działa w granicach udzielonego mu upoważnienia. Forma ta ma zatem istotne znaczenie dla określenia, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. W razie przekroczenia udzielonego mu upoważnienia, należy traktować wydaną przez niego decyzję jako nieważną" (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, opublikowano: LEX 2010). Sąd zwraca uwagę, iż z przedstawionego przez GIF upoważnienia nie wynika upoważnienie do podpisywania jakichkolwiek postanowień przez Panią [...]. Wprawdzie pracownik ten jest upoważniony do podpisywania decyzji w przedmiocie m.in. zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej (pkt 1 upoważnienia), zawiadomień o zamiarze zakończenia postępowania (pkt 7), pism wzywających stronę do przedłożenia organowi wskazanych dokumentów (pkt 8), jednak nie oznacza to, że jest on automatycznie upoważniony do podpisywania postanowień wydawanych w toku postępowania. Jak wskazano powyżej, z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18: "(...) wydane na podstawie art.268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. (...) Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatio declarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca go interpretacja (interpretatio extensiva)". Tym bardziej zatem nie jest możliwe uznanie, że upoważnienie udzielone [...] obejmuje podpisywanie postanowień. Skoro organ uznał za zasadne wprost wskazanie, iż upoważnienie obejmuje – oprócz podpisywania decyzji - także podpisywanie zawiadomień o zamiarze zakończenia postępowania (pkt 7) i pism wzywających stronę do przedłożenia organowi wskazanych dokumentów (pkt 8), to nie można uznać, iż bez takiego wyraźnego wskazania obejmuje także podpisywanie postanowień. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie GIF z dnia [...] października 2018 r. została podpisane przez osobę nieupoważnioną do jego wydania, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności. Konsekwencją powyższego jest także uznanie za nieważne postanowienia drugoinstancyjnego GIF z dnia [...] lutego 2019 r., utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] października 2018 r., mimo że zostało podpisane przez piastuna organu. Jednakże postanowienie to utrzymuje w mocy nieważne postanowienie z dnia [...] października 2018 r., a zatem także obarczone jest poważną wadą prawną, oznaczającą jego nieważność (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. I OSK 3338/15, CBOSA). Art. 126 kpa stanowi bowiem, iż "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Niewątpliwie skarżone postanowienie jest tym, od którego przysługuje zażalenie (w tym przypadku – z uwagi na organ, tj. GIF – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a zatem stosuje się do niego odpowiednio art. 156 kpa. Wskazać przy tym należy, iż o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnej wątpliwości, iż działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji lub też – odpowiednio – postanowienia, to formułowane są przy tym trzy odmienne stanowiska odnośnie podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji w takim przypadku, jak w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, stwierdzenie nieważności decyzji następuje w takim przypadku w związku z zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1061/05, Lex nr 221933), zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem – przesłanką jest brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tak np. wyrok NSA w Katowicach z dnia 18 grudnia 1996 r., sygn. SA/Kr 2564/95, Lex nr 28969), w myśl trzeciego stanowiska jest to naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tak z kolei np. NSA w Lublinie w wyroku z dnia 26 kwietnia 1996 r. sygn. SA/Lu 691/95, Lex nr 26790; wyrok NSA z 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95, LEX nr 26731; wyrok NSA z 26 kwietnia 1999 r., IV SA 639/97, LEX nr 47263 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. II SA/Wa 1918/05, LEX nr 187397). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę bardziej przychyla się do tego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (oraz odpowiednio postanowienia) jest w tym przypadku przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18: "(...) pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra jedynie w takim zakresie w jakim wynika to z upoważnienia udzielonego mu przez Ministra na podstawie art. 268a k.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). (...) W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, do którego przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa tj. art.268 a k.p.a. w zw. z art.104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. także wyroki NSA: z 30 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 94/10, z 10 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 3338/15, z 27 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3369/15)". W wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 703/05 (Lex nr 209123) z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym w całości zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, a zgodnie z którym upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy (podobnie NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 94/10, CBOSA). Sąd przejmuje zatem powyżej przytoczone argumenty przemawiające za stanowiskiem pierwszym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmując je za własne. Dodatkowo jednak Sąd wskazuje, iż nawet ewentualne przyjęcie, iż zasadne byłoby w opisywanej sytuacji uznać za podstawę prawną stwierdzenia nieważności brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) czy naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), to nie zmienia w żaden sposób treści podjętego przez Sąd w wyroku rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenia nieważności postanowienia GIF z dnia 4 lutego 2019 r., jak też i postanowienia własnego organu z dnia 10 października 2018 r. We wszystkich bowiem przypadkach bezsprzecznie mamy do czynienia z podstawami do stwierdzenia nieważności decyzji czy – w tym przypadku - postanowienia. Sąd uwzględnił fakt, iż postanowienie drugoinstancyjne zostało w niniejszej sprawie niewątpliwie podpisane przez osobę właściwą, tj. piastuna organu. Nie zmienia to jednak faktu, iż postanowienie pierwszoinstancyjne jest dotknięte kwalifikowaną wadą, prowadzącą do jego nieważności. W szczególności nie może być mowy tym samym o jego "konwalidowaniu" na skutek wydania postanowienia drugoinstancyjnego. Powołać w tym zakresie należy pogląd M. Jaśkowskiej, zgodnie z którym: "Niedopuszczalne jest jednak posługiwanie się przez analogię przepisami prawa cywilnego i konwalidowanie nieważnych czynności w sferze imperium organu, które zostały podjęte bez stosownego upoważnienia administracyjnego. Nie jest zatem dopuszczalne udzielenie upoważnienia administracyjnego upoważniającego do dokonania wcześniejszej czynności przez osobę upoważnioną po wydaniu decyzji administracyjnej (por. J. Pitera, Ważność upoważnienia administracyjnego oraz pełnomocnictwa w przypadku vacatu piastuna organu administracji publicznej, KPPubl. 2009/1–2, s. 91). Por. też wyrok WSA w Warszawie z 20.04.2006 r., I SA/Wa 1061/05, LEX nr 221933: "1. Upoważnienie do wydania decyzji w trybie art. 268a k.p.a. zostało opatrzone datą późniejszą od daty obowiązywania decyzji. Wprawdzie organ w upoważnieniu potwierdza wcześniej dokonane czynności, jednakże jest to bezskuteczne. Niedopuszczalna jest bowiem konwalidacja czynności nieważnych podjętych bez upoważnienia w dniu ich podjęcia i wprowadzenia decyzji ostatecznej do obrotu prawnego. 2. Przepisy dotyczące upoważnień na gruncie prawa administracyjnego podlegają wykładni ścisłej. Oznacza to, że nie mogą być w tej materii stosowane przez analogię przepisy prawa cywilnego odnoszące się do konwalidacji niektórych czynności prawnych. 3. Działanie pracownika bez upoważnienia organu ma cechy rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność danej czynności prawnej" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opublikowano: LEX/el. 2019). Jak stwierdził bowiem WSA w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1061/05, Lex nr 221933 "Niedopuszczalna jest (...) konwalidacja czynności nieważnych podjętych bez upoważnienia w dniu ich podjęcia i wprowadzenia decyzji ostatecznej do obrotu prawnego. W dacie wprowadzenia decyzji ostatecznej do obrotu prawnego, stosownie do postanowień art. 16 § 1 i art. 110 kpa, staje się ona wiążąca dla strony w kształcie jej doręczonym. Z mocy powyższych przepisów i na tej samej zasadzie decyzja jest wiążąca dla organu, który ją wydał. Jeżeli organ dostrzeże istotną wadę tkwiącą w decyzji po jej doręczeniu stronie, nie możne już jej usunąć w postępowaniu zwykłym. Tym bardzie nie można tego uczynić w postępowaniu sądowym. Jak już nadmieniono wcześniej, sąd dokonuje oceny legalność decyzji na datę jej wydania (...)". Sąd podkreśla, iż niewątpliwie upoważnienie, zgodnie z art. 268a kpa, winno być na piśmie i musi zawierać datę, od której jest ono obowiązujące (tak w wyroku NSA z 17.12.2014 r., II GSK 1577/13, LEX nr 1646737). Powyższe wymogi są dla bezpieczeństwa prawnego, nie jest zatem możliwe "konwalidowanie" braku upoważnienia wynikającego z art. 268a kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia GIF z dnia [...] lutego 2019 r. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] października 2018 r. (punkt 1 wyroku), natomiast o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Zgodnie z treścią art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane w ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia rozciągają się na postanowienie pierwszoinstancyjne (w niniejszej sprawie zasadniczo z niego wynikają), dlatego z tego powodu stwierdzono nieważność także i tego postanowienia GIF. Należy przy tym podkreślić, że w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. I OSK 3338/15, CBOSA, NSA stwierdził, że "(...) istota przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. środka prawnego - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polega na dwukrotnym wydanie decyzji przez uprawniony podmiot. Pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra jedynie w takim zakresie w jakim wynika to z upoważnienia udzielonego mu przez Ministra na podstawie art. 268a k.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). Utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo po rozpatrzeniu sprawy ponownie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. także rażąco narusza prawo". Wskazać należy, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji (lub postanowienia) następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 1261/10, Lex nr 1082605). Sąd aprobuje także pogląd wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. z wyroków NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. I FSK 1207/07, z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, CBOSA), że przepisy dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji nie uzależniają swojego stosowania od wiedzy czy też swoistego "zawinienia" organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu istnienia kwalifikowanych wad prawnych. Mając zaś na uwadze, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd zasadniczo nie badał jego merytorycznie pod względem ewentualnych podstaw do jej uchylenia, uznając to za przedwczesne. Wskazać tu należy na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, zgodnie z którym: "Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważności decyzji. (...) ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. (...) Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia (...)". Tylko marginalnie Sąd zatem wskazuje, iż jego zdaniem, nawet jeśli w sprawie nie zaistniałaby przesłanka do stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień, i tak należałoby je, zdaniem Sądu, uchylić. Rację w tej mierze ma bowiem strona, nie organ. Sąd w całości popiera w tym zakresie wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. II GSK 5456/16, zgodnie z którym: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw aby przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji, że "kwestia posiadania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy zmiany zakresu zezwolenia", bowiem samo posiadanie zezwolenia przez skarżącą Spółkę wyrażało się przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd stanem faktycznym i prawnym. Natomiast wynik prowadzonego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie mógł zostać uznany za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem pomiędzy tym postępowaniem, a prowadzonym przez ten sam organ postępowaniem o zmianę zezwolenia, zabrakło wymaganego przepisem elementu bezpośredniej zależności. Nie było żadnych przeszkód, aby organ rozstrzygnął sprawę z wniosku o zmianę w niewątpliwym stanie faktycznym, w którym byt prawny zezwolenia w dacie złożenia wniosku był niekwestionowany i ostatecznie tj. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zakwestionowany nie został. Samo zaś wszczęcie i prowadzenie przez GIF postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie uniemożliwiało załatwienia sprawy z wniosku o zmianę, a jeśli tak, to przypisanie wynikowi tego postępowania charakteru zagadnienia wstępnego, bez którego rozstrzygnięcie sprawy jest niemożliwe, było wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 507/08). Wobec niezałatwienia przez organ sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia w dacie wszczęcia postępowania o jego cofnięcie można było jedynie mówić o zbiegu prowadzonych przez ten sam organ (GIF) postępowań, dotyczących w sensie materialnoprawnym tego samego przedmiotu tj. zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W takich przypadkach organ jako gospodarz obu postępowań powinien był dać pierwszeństwo postępowaniu o skutkach najdalej idących, nie był natomiast uprawniony do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r. o sygn. akt II GSK 1584/14)". Powyższy pogląd NSA Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje i uznaje za własny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GIF uwzględni powyższą argumentację Sądu i nie będzie dokonywał zawieszenia prowadzonego postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie Hurtowni farmaceutycznej z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tejże Hurtowni. Jeżeli organ będzie planował wydawanie jakichkolwiek postanowień w sprawie, to winien upewnić się, iż osoba je podpisująca bądź będzie piastunem organu, bądź będzie legitymowała się stosownym upoważnieniem. Jak wskazano powyżej, o kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).