VII SA/Wa 655/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego. oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi – P. S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z handlem i usługami w parterze i dwoma poziomami garaży podziemnych na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Od powyższej decyzji organu Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] na wniosek M. Ż. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Następnie, w związku z wnioskiem M. Ż. z 10 września 2015 r., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] zawiesił na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. GINB podkreślił, że oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 k.p.a.) na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania. Podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony jest możliwe wyłącznie na żądanie strony. Jednocześnie art. 98 § 2 k.p.a. reguluje skutki prawne niezłożenia, w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, przez żadną ze stron żądania podjęcia postępowania. Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ wskazał, że z przepisu art. 98 § 2 k.p.a. nie wynika wprost w jakiej formie winno nastąpić zakończenie postępowania w przypadku niezłożenia przez żadną ze stron żądania jego podjęcia, jednak w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że postępowanie należy umorzyć w formie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu ww. terminu - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w przepisie art. 98 § 2 k.p.a., upłynął z dniem 3 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że żadna ze stron niniejszego postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, tym samym, stosownie do art. 98 § 2 k.p.a., należy uznać za wycofany wniesiony przez M. Ż. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Zdaniem organu należało zatem utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. Nr [...]. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 98 § 2 w zw. z art. 110 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a to poprzez niepodjęcie zawieszonego postępowania, mimo żądania strony wniesionego w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania w sprawie. Wspólnota podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., bowiem w dniu umorzenia postępowania nie upłynął okres 3 lat od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], którym Wojewoda [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej wadliwa jest dokonana przez organ interpretacja przepisu art. 98 § 2 k.p.a., dotycząca sposobu liczenia biegu trzyletniego terminu, od którego zależy skutek wycofania żądania w przedmiocie wszczęcia postępowania. Z uwagi na to, że w myśl art. 110 k.p.a. obowiązywanie aktu administracyjnego należy liczyć od daty doręczenia, niedopuszczalne zdaniem skarżącej jest przyjęcie przez organ, że termin ten liczy się od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W ocenie Wspólnoty trzyletni termin wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania na żądanie strony. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 1417/16, w którym wskazano, że wszelkie terminy związane z wydaniem postanowienia należy liczyć od daty jego doręczenia bądź ogłoszenia, co można wywieść z brzmienia przepisów: art. 109, 110, 111 § 1, 125, 141 § 2, a także z art. 57 k.p.a. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "strona, na której wniosek zawieszono postępowanie nie może ponosić negatywnych skutków swoich działań i zaniechań z powodu nieprecyzyjnego przepisu art. 98 § 2 k.p.a. Z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, kiedy upływa termin do zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania". NSA przyjął w ww. orzeczeniu, że bieg terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a. należy liczyć od doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania ostatniej ze stron. Zdaniem skarżącej powyższe stanowisko zostało potwierdzone także m.in. w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. II OSK 1222/07 oraz na gruncie nauki prawa. Wspólnota zaznaczyła, że otrzymała postanowienie o zawieszeniu postępowania w dniu 22 grudnia 2015 r., trzyletni termin na wystąpienie z żądaniem podjęcia postępowania upłynął zatem dopiero w dniu 22 grudnia 2018 r. Zdaniem skarżącej organ umarzając postępowanie w dniu [...] grudnia 2018 r. naruszył zatem przepisy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Kontrolowaną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., którą organ – na podstawie art. 105 w zw. z art. 98 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego - umorzył wznowione na wniosek M. Ż. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną w przedmiocie udzielenia inwestorowi P. S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z handlem i usługami w parterze i dwoma poziomami garaży podziemnych na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W myśl art. 98 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił na wniosek M. Ż. prowadzone przed tym organem postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. i skutkach niezłożenia żądania podjęcia postępowania. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że do dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a więc do dnia [...] grudnia 2018 r., żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie postępowania. W związku z tym zasadnie Wojewoda [...] uznał wniosek M. Ż. wszczynający postępowanie za wycofany i umorzył postępowanie. Przywołana regulacja z art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem wyraźnie, że w przypadku braku wniosku stron o podjęcie postępowania, które zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 kodeksu, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W związku z zarzutami skargi wyjaśnić należy, że użyty w powyższym przepisie zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu wskazanego w nim terminu do zwrócenia się o podjęcie postępowania - odnosi się do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2488/14, z dnia 25 maja 2016 r. sygn. I OSK 2024/14, z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1180/11). Jak wskazuje się w orzecznictwie, początek biegu terminu do zwrócenia się o podjęcie postępowania powinien być bezsporny i jednakowy dla wszystkich stron postępowania i takim jest data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Przyjęcie odmiennej interpretacji - a więc związanie rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu z datą doręczenia postanowienia o zawieszeniu - takiej jednolitości z pewnością by nie gwarantowało (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. I SA/Wa 1734/17 i z 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 597/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 3/14). W ocenie Sądu przepis art. 98 § 2 k.p.a. w sposób jednoznaczny i wyraźny wiąże rozpoczęcie biegu 3-letniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania z datą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennych zapatrywań na tę kwestię wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 1417/16, przywołanym przez skarżącą. Wobec upływu 3-letniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez żadną ze stron w tym czasie żądania podjęcia postępowania, Wojewoda [...] zobligowany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Nie można przy tym zapominać, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. dotyczyła postępowania wznowieniowego, wszczętego na wniosek M. Ż. oparty o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu następuje wyłącznie na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 147 k.p.a.). W tym przypadku instytucja wznowienia postępowania oparta została zatem na zasadzie dyspozycyjności (rozporządzalności). Tylko od woli tej strony zależy wszczęcie i prowadzenie postępowania. Postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem opartym o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może się toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest wycofania wniosku przez stronę, lecz przepis prawa (art. 98 § 2 k.p.a.) nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Brak czynności wnioskodawcy zmierzających do podjęcia postępowania przez okres 3 lat od zawieszenia postępowania wznowieniowego należy interpretować jako wycofanie wniosku o wznowienie postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ zobligowany był do umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...], decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.