II OSK 1542/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. F. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 415/19 w sprawie ze skarg J. F. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne. 1. Wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 415/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargi J. F. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej jako: "Kolegium", "SKO w K.") z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Budowa budynku biurowego z garażem podziemnym, z naziemnymi miejscami parkingowymi na działce [...] obr. [...] j. ew. [...] oraz infrastrukturą techniczną – budową przyłącza elektroenergetycznego, budową przyłącza gazowego, budową osiedlowej sieci MPEC wraz z przyłączem, budową sieci i przyłącza wodociągowego, budową sieci i przyłącza kanalizacyjnego (kanalizacja ogólnospławna) na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] j. ew. [...] przy ul. [...] w K., z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. 2.2. Po rozpoznaniu jednobrzmiących odwołań J. F. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podkreśliło, że bez wątpienia na terenie obejmującym planowaną inwestycję obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Rejon Alei [...]", przyjęty Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r., Nr CXIV/3010/18 (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 7 listopada 2018 r. poz. 7548). Nie ma zatem merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie – decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako: "u.p.z.p."). 2.3. Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzono połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Kr 416/19 ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 415/19 i dalsze prowadzenie obu spraw pod sygn. akt II SA/Kr 415/19. 2.4. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił jednobrzmiące skargi skarżących. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla terenu objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. Nr CXIV/3010/18 (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 7 listopada 2018 r. poz. 7548). Uchwała ta weszła w życie 22 listopada 2018 r. Z brzmienia art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, a zatem staje się bezprzedmiotowe. Organy obu instancji z tą chwilą tracą kompetencję do rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy w ramach postępowania administracyjnego. Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jedynym możliwym zakończeniem toczącego się postępowania administracyjnego jest decyzja o jego umorzeniu. Sąd pierwszej instancji dodał, że ewentualna możliwość wyeliminowania w przyszłości przepisów planu miejscowego przez sąd administracyjny nie daje podstawy do zakończenia postępowania w inny sposób, ani też nie stanowi tzw. zagadnienia prejudycjalnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W żadnym zaś wypadku organy administracyjne rozpoznające sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, ani też sąd kontrolujący wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia, nie mają kompetencji do dokonywania oceny prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności zapisów planu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. 3.1. Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli J. F. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej jako: "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Krakowie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w K., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jakich dopuściło się SKO w K. oraz Prezydenta Miasta K. przy wydawaniu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Budowa budynku biurowego z garażem podziemnym, Z naziemnymi miejscami parkingowymi na działce nr [...] obr. [...] j. ew. [...] oraz infrastrukturą techniczną – budowa przyłącza elektroenergetycznego, budową przyłącza gazowego, budową osiedlowej sieci MPEC wraz Z pry łączem, budową sień i przyłącza wodociągowego, budową sieci i przyłącza kanalizacyjnego (kanalizacja ogólnospławna) na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] j. ew. [...] przy ul. [...] w K, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez WSA w Krakowie, że decyzja SKO w K. odpowiada prawu z uwagi na to, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jest bezprzedmiotowe ze względu na obowiązywanie na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejonu Alei [...]", podczas gdy przedmiotowy plan może ulec zmianie z uwagi na złożenie przez właściciela nieruchomości (użytkowania wieczystego) skargi na przedmiotową uchwałę nr CXIV/3010/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 354/19), a z okoliczności sprawy wynika duże prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności zapisów planu przez Sąd, 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez WSA w Krakowie, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozpoznania przez WSA w Krakowie skargi na uchwałę Rady Miasta K. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ukończenie tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego występowanie obliguje do zawieszenia postępowania. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA dostrzegł, że SKO w K. niezasadnie uznało, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oraz nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, pomimo toczącej się w dalszym ciągu procedury planistycznej, wówczas zmuszony byłby uchylić zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2018 r. 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez SKO w K. oraz Prezydenta Miasta K. i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że organ ten nie dopełnił obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. w szczególności pominięcie, że procedura planistyczna związana z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rejonu Alei [...]" jest w dalszym ciągu w toku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że została spełniona przesłanka do umorzenia postępowania wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. 3.2. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Bezzasadne okazały się zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 4 petitum skarg kasacyjnych). Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego w skardze kasacyjnej wyroku. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, z uzasadnienia tego w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że zachodzi konieczność umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości. 4.4. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych, wskazane w punktach 1-3 petitum rozpoznawanych środków zaskarżenia. 4.5. Zarzuty zawarte w punktach 1 i 2 petitum skarg kasacyjnych powinny być rozpoznane łącznie, albowiem w istocie oparte są na twierdzeniu, że w sprawie nie zaszły obligatoryjne podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się to tego zagadnienia należy przypomnieć, że w sprawie nie było okolicznością sporną, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lutego 2019 r., dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązywał plan miejscowy. Chodzi tu o uchwałę Nr CXIV/3010/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei [...]". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 7 listopada 2018 r. pod poz. 7548. Zgodnie z § 28 tej uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, czyli 22 listopada 2018 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy dla danego terenu może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy na terenie objętym podaniem inwestora nie obowiązuje plan miejscowy. Jeżeli w chwili wejścia w życie planu miejscowego dla danego terenu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest w toku, powinno być ono umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 65/06; wyrok NSA z 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11; wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2537/19, CBOSA). Należy dodać, że w odniesieniu do postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które w chwili wejścia w życie planu miejscowego nie zostały zakończone ostateczną decyzją, bezprzedmiotowość tego postępowania zachodzi niezależnie od tego, czy uchwalony plan miejscowy przewiduje inne ustalenia dla danego terenu, niż te wskazane w podaniu inwestora. Zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach postępowania zainicjowanego podaniem inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest zatem w takim przypadku ograniczony do ustalenia, czy uchwalony w trakcie tego postępowania administracyjnego plan miejscowy obejmuje również teren inwestycji. Uzupełniająco należy wskazać, że decyzja w sprawie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.), ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Wynika to nie tylko z brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. ("organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania"), ale również z samej istoty stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty w sytuacji, w której zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, skutkuje, w zależności od przyczyny tej bezprzedmiotowości w realiach danej sprawy, wydaniem takiej decyzji w warunkach nieważności postępowania z uwagi na zaistnienie jednej z przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym kontekście należy podkreślić, że pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia były podnoszone w skargach kasacyjnych takie okoliczności jak długotrwałość postępowania administracyjnego, czy też wniesienie przez jedną ze skarżących kasacyjnie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. 4.6. Bezzasadne okazały się zarzuty wskazane w punkcie 3 petitum skarg kasacyjnych, a oparte na twierdzeniu, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpoznania przez WSA w Krakowie skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1334/19 oraz wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2689/21, CBOSA). Innymi słowy, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to kwestia materialnoprawna pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia – bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia – załatwienie tej sprawy. W świetle powyższych ustaleń oczywiste jest, że ewentualna możliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla terenu, dla którego obowiązuje kwestionowany plan miejscowy. W takim przypadku, o czym była już mowa w punkcie 4.5. powyżej, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), zobowiązany jest przy tym uwzględnić okoliczności faktyczne i prawne według stanu na dzień wydania rozstrzygnięcia. Podobnie, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu co do zasady istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2503/21, CBOSA). 4.7. Końcowo należy wskazać, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, że WSA w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 354/19, uwzględnił częściowo skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na przedmiotowy plan miejscowy w zakresie działki nr [...]. Wyrok ten został w całości zaskarżony przez Miasto K. i na dzień orzekania w niniejszej sprawie był nieprawomocny. W świetle nieprawomocności przywołanego wyroku WSA w Krakowie z 11 marca 2020 r., a także przywołanej wyżej zasady tempus regit actum, okoliczność wydania tego wyroku nie mogła mieć wpływu ani na tok niniejszego postępowania, ani na treść wydanego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.