III SAB/Gl 224/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi M.C. na przewlekłość postępowania Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej oddala skargę. Pismem z 21 maja 2019 r. M. C. (dalej jako: Strona, Skarżąca) wniosła skargę na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej. Powyższa skarga została zarejestrowana w sprawie III SA/Gl 640/19. Jednocześnie skarga została rozdzielona i pod sygn. akt III SAB/Gl 225/19 została zarejestrowana jako skarga na przewlekłość postępowania organu odwoławczego w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej; pod sygn. III SAB/Gl 224/19 jako skarga na bezczynność organu w przedmiotowym zakresie. Skarżąca wniosła w zakresie bezczynności o zobowiązanie organu do wydania decyzji; na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.) o stwierdzenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wskazała również na naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako K.p.a.). W uzasadnieniu, po przytoczeniu zarzutów dotyczących decyzji z dnia [...]r. i przebiegu postępowania, wskazała na bezczynność organu. Podkreśliła, że wyrok WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 549/14 został wydany w dniu 21 lipca 2014 r., a oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrok NSA sygn. I OSK 3124/14 w dniu 23 marca 2016 r. Powyższe w ocenie Strony świadczy o rażącym naruszeniu prawa, a organ nie wskazał żadnych przeszkód, które uniemożliwiały wykonanie wyroku w terminach wskazanych w K.p.a. Zdaniem Skarżącej pierwszą podstawą wydania decyzji w sprawie odprawy, nagrody rocznej, nagrody jubileuszowej oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop był wyrok IV SA/Gl 561/13 z dnia 19 lutego 2014 r., którego organy nie wykonały do dnia dzisiejszego. Podniosła, że postępowania przed sądami administracyjnymi oraz postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie [...] są niezależne, a organ miał obowiązek wykonać wyrok IV SA/Gl 561/13 i wydać decyzję. Strona skarżąca zaznaczyła, że wezwanie z dnia 20 grudnia 2018 r. było kolejnym wezwaniem do wykonania wyroku. Dalej skarżąca przedstawiła przebieg zdarzeń akcentując bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie w całości. W piśmie procesowym z 9 sierpnia 2019 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty oraz obszernie przedstawiła przebieg dotychczasowych postępowań. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej organ I instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał stronie nagrodę roczną za 6 miesięcy 2013 r. wskazując, że Skarżąca złożyła raport o zwolnienie ze służby z dniem 7 czerwca 2013r. w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego i decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] r. została zwolniona ze służby z dniem 7 czerwca 2013r. na podstawie art. 43 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2009 r. Nr 12 poz. 68 ze zm., dalej PSP). W podstawie prawnej powołał art. 95 ust. 1-3 PSP w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 7 czerwca 2013 r. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji; Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 549/14 uchylił decyzje organów obu instancji; Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 3124/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 lipca 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 549/14. Skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. "zawezwała organ do próby ugodowej" i do wykonania wyroków o sygn. akt IV SA/Gl 549/14, 550/14, 551/14 i 552/14. Następnie ponownie pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. wezwała organ do wykonania powyższych wyroków. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] w sprawie nagrody rocznej za 6 miesięcy 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że została ona wydana w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 549/14, a także w oparciu o treść wyroku z dnia 19 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 1035/15 prawomocnie oddalającego skargę strony na decyzję KWPSP nr [...] z dnia [...]. oraz poprzedzającą ją decyzję KMPSP nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie przeniesienia ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno - Kadrowej na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko – Technicznym. Ponadto wysokość świadczeń pieniężnych ustalonych decyzją z dnia [...]r. uwzględniła treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...]r. sygn. akt [...] ustalającego przyjętą do wyliczeń przy wydawaniu tej decyzji wysokość uposażenia strony na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przed odejściem na zaopatrzenie emerytalne tj. na stanowisku Kierownik Sekcji. Następnie w dniu 21 lutego 2019 r. strona wniosła odwołanie i organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi wyrokiem nieprawomocnym z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 640/19 uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...] i decyzję z dnia [...] r. nr [...] ze względu na dostrzeżone uchybienia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a P.p.s.a. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei, z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność jest zatem art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto podniesienia wymaga, o czym także powyżej, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na bezczynność organu. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo, ale także w art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podjął żadnych działań i nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi w tym zakresie polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi zatem ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego jeżeli skarga na bezczynność zostanie wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, to nie jest możliwe jej uwzględnienie, skoro akt lub czynność, do którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany. W takim przypadku niewątpliwie brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie terminu do dokonania czynności bądź wydania aktu. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania czy bezczynność podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowisko to, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17, znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r. II SAB/Kr 134/16, z dnia 22 grudnia 2014 r. II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 8 stycznia 2016 r. VII SA/Wa 1205/15). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdy toczy się jeszcze postępowanie w sprawie administracyjnej, umożliwia jej uwzględnienie przez organ, który został zaskarżony, gdy zaś postępowanie się zakończy brak jest w praktyce takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3036/17). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. w sprawie wypłaty nagrody rocznej. Wobec powyższego z chwilą załatwienia sprawy przez organ odwoławczy przestała istnieć możliwość zobowiązania tego organu do wydania aktu. W tej sytuacji skoro skarga została nadana w dniu 23 maja 2019 r., to oznacza, że skarga na bezczynność nie może zostać uwzględniona. Natomiast odnośnie zarzutu niewykonania do chwili obecnej wyroku WSA z 19 lutego 2014r. o sygn. akt IV SA/Gl 561/13 uchylającego decyzje organów obu instancji w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] r. o nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 13 ust. 6 pkt 1, art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 38 ust. 2 pkt 4 PSP postanowił umorzyć w całości postępowanie prowadzone w przedmiocie przeniesienia strony skarżącej ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno – Kadrowej na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko – Technicznym w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S., w służbie stałej, w codziennym rozkładzie czasu służby. W wyniku rozpatrzenia odwołania Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, a WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1035/15 oddalił skargę Strony. W konsekwencji zatem powyższego oraz w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z [...] r. o sygn. akt [...] o zadośćuczynienie – wydana została [...] r. decyzja nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nagrody rocznej, które to orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 640/19 uchylił. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.