I OSK 127/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1020/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym postanowieniem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1020/19 odrzucił skargę L. B. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 18b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: "u.s.g.") oraz art. 229 pkt 3 k.p.a., uznającą za uzasadnioną skargę pracowników na działanie Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia skargi do rozpoznania o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna. Wyjaśnił, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w [...], podjętej na podstawie art. 229 k.p.a., a zatem stanowiącej załatwienie skargi wniesionej do organu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zamieszczonych w jego dziale VIII. Zgodnie natomiast z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, powyższy tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi organu w ww. trybie, nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy, ponieważ sprawy te nie zostały poddane kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20118 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być również kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu. Skarżąca na powyższe postanowienie złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi, gdy wniesiona skarga winna zostać rozpoznana merytorycznie; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., przez uznanie, iż sprawa zaskarżenia uchwały jako aktu organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest sprawą wynikającą z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikającej z podległości służbowej, co skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała rady gminy, która dotyczy bezpośrednio interesów strony skarżącej nie stanowi rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej w myśl tego przepisu, gdy zgodnie z prawidłową wykładnią przepisu przedmiotowa uchwała stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, gdyż kwestie objęte uchwałą dotyczą funkcjonowania Miejskiej Biblioteki w [...], oraz osobowo skarżącej, która pełni w niej funkcję Dyrektora. Doniosłość kwestii poruszanych w uchwale, ich osobowy oraz indywidualnie oceniający osobę i działania skarżącej czyni w pełni uzasadnionym wniesienie przez nią skargi, oraz jednoznacznie wskazuje na istnienie po jej stronie interesu prawnego w jej zaskarżeniu. Wskazała, że organizator - zwłaszcza będący jednostką samorządową lub państwową - nie powinien traktować instytucji kultury jako kolejnego urzędu, czy też jednostki podległej organizacyjnie i prawnie podmiotowi organizującemu instytucję kultury. To samo dotyczy dyrektora instytucji kultury. Wprawdzie zasadniczo jest on pracownikiem, ale zatrudnionym na podstawie powołania i kierującym jednoosobowo całą instytucją kultury. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że pełnomocnik skarżącej do złożonej skargi kasacyjnej nie załączył stosownego pełnomocnictwa do jej reprezentowania. Ponadto stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zawierają uzasadniania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...); 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem przyjął, że stanowi ona odpowiedź na skargę złożoną w trybie unormowanym przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 1899/15). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można również wywodzić z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Fakt, że skarga na działalność dyrektora została rozpatrzona przez radę gminy w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Podkreślenia wymaga, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (por. postanowienie NSA z 14 października 2016 r., I OSK 2091/16). Ponadto zwrócić należy uwagę, że błędnie skarżąca wywodzi, iż posiada interes prawny z zaskarżeniu przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu gminy musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca w żaden natomiast sposób nie dowiodła aby wyrażone w uchwale stanowisko wpłynęło na jej sytuację prawną. Wprawdzie zaskarżona uchwała potwierdza zasadność złożonej na nią skargi i może w jej odczuciu naruszać jej dobra osobiste, jednakże nie wpływa ona na jej sytuację prawnomaterialną, gdyż nie ograniczenia i nie pozbawienia jej uprawnień wynikających z przepisów prawa ani też nie skutkuje nałożeniem na nią jakichkolwiek obowiązków. Podstawę legitymacji procesowej strony musi natomiast stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Taki przepis nie został przez skarżącą wskazany. Wobec powyższego należało uznać, że zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz 101 ust. 1 u.g.n. są bezzasadne. W konsekwencji, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2019 r. nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Dlatego też zasadnie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę skarżącej. Za niezrozumiały Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do odrzucenia skargi, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W niniejszej sprawie ww. przepis nie mógł zostać naruszony bowiem nie stanowił on podstawy rozstrzygnięcia, jak również kwestia braków formalnych nie była przedmiotem rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.