I OSK 497/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji Lekarskiej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1051/19 odrzucające skargę Centralnej Komisji Lekarskiej na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1051/19, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę Centralnej Komisji Lekarskiej na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną złożyła Centralna Komisja Lekarska, zaskarżając postanowienie w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 i § 3 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestionowane postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dotyczy w żaden sposób kwestii merytorycznych, tj. ustalających schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa m.in. dla celów emerytalnych i nie może podlegać zaskarżeniu do sądu powszechnego. Podkreślono, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiot postępowania jest ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a co za tym idzie wszczęcie postępowania nieważnościowego (czy w następstwie wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia) nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie orzeczenia ustalającego schorzenie danej osoby, jego związek ze służbą i stopniem inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Zaznaczono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia, organ wyższego stopnia nie może merytorycznie rozpoznać sprawy (przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej). Zatem, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, kwestionowane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej – jako, że jest rozstrzygnięciem procesowym - powinno zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Ponadto zwrócono uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie została w kwestionowanym postanowieniu pouczona o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, że nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a Sąd nie był w tym zakresie związany zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy. Po myśli art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarga Centralnej Komisji Lekarskiej na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...] podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Kwestionowanym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o przyznaniu byłemu funkcjonariuszowi Policji M. D., zwolnionemu ze służby [...] marca 2016 r., trzeciej grupy inwalidzkiej i określeniu związku jego schorzeń ze służbą w Policji. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego następuje w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu ma miejsce także w wypadku, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, wyd. 3., s. 190-191). Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 678 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Jak słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby funkcjonariuszy lub kandydatów do służb mundurowych. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia ze służby. Stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy też z niej zwalniana. W praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie działające w takich sprawach są organami administracji publicznej i rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, zwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki: z 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13, i z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09 oraz postanowienie z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz związek schorzeń ze służbą do celów m.in. emerytalno-rentowych. Nie mają samodzielnego bytu. Są poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają charakter wyłącznie orzeczeń wstępnych, stanowią jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, z 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, publ. OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, postanowienia tego Sądu: z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00 oraz z 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 251/13). W niniejszej sprawie przedmiotem czynności nadzorczych organu było orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej o zaliczeniu byłego funkcjonariusza Policji do grupy inwalidzkiej oraz określeniu związku jego schorzeń z odbytą służbą w Policji. Orzeczenie to nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Prawomocnie przesądził tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/18, w którym odrzucił skargę M. D. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że: "Orzeczenie to należy do drugiej omawianej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych. Ustalenia Sądu w tym zakresie nie zmienia zawarte w treści tego orzeczenia dodatkowe przyznanie badanemu kategorii "C" – niezdolny do służby. Trwale niezdolny do służby. W sprawie jest bowiem bezsporne, że orzeczenie wydane zostało na skutek skierowania wystosowanego do komisji lekarskiej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie to nie dotyczy ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata ani funkcjonariusza w celu oceny, czy jest on zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Skarżący nie został poddany badaniu jako kandydat do służby. Skarżący nie został poddany badaniu także jako funkcjonariusz pełniący służbę. Skarżący nie pełni służby, nie zajmuje żadnego stanowiska, jest byłym funkcjonariuszem (zwolnionym ze służby w dniu [...] marca 2016 r.). Zaskarżone orzeczenie nie stanowi orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby w Policji, ale orzeczenie w przedmiocie związku schorzenia ze służbą, które kontroli sądu administracyjnego nie podlega. Tego rodzaju orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach emerytalno-rentowych lub odszkodowawczych.". Skoro orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] sierpnia 2018 r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, za niedopuszczalną należy uznać również skargę od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanego w trybie nadzoru (por. postanowienie NSA z 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2403/11, postanowienie NSA z 7 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1430/10). Dodać wypada, że przywołane przez stronę skarżącą kasacyjnie orzeczenia (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 248/18 i I OSK 247/18) zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. NSA uchylił postanowienia odrzucające skargi na orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia związku choroby skarżącego ze służbą i przekazał sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że odrzucenie skargi pozbawiałoby stronę skarżącą prawa do sądu w sytuacji, gdy zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet w razie przychylenia się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej jest rozstrzygnięciem procesowym, i jako takie powinno zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, skarga Centralnej Komisji Lekarskiej złożona w niniejszej sprawie i tak podlegałaby odrzuceniu. Nie można bowiem uznać, że w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu, organ, który ten akt wydał, był stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie Centralna Komisja Lekarska działała jako organ drugiej instancji w sprawie zaliczenia byłego funkcjonariusza do grupy inwalidztwa i ustalenia związku jego schorzeń ze służbą. Jednocześnie Komisja wniosła skargę na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego przez nią orzeczenia. Dopuszczenie do złożenia takiej skargi przez organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia. W tym kontekście Centralna Komisja Lekarska nie była legitymowana do wniesienia skargi od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, bowiem występowała w roli organu drugiej instancji, co spowodowało, że nie mogła być uznana za stronę postępowania. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie postanowienia organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3173/19, postanowienie NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OZ 516/13). Nie mogło mieć przy tym wpływu na wynik sprawy błędne pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie mogło ono spowodować, że faktycznie taka skarga stała się dopuszczalna. Możliwość zaskarżenia określonego aktu skargą wynika z ustawy, nie zaś z błędnego pouczenia organu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 1978/17). W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.