II OSK 936/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1429/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1429/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną odrzucenia skargi stanowił art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przesłanką dopuszczalności skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wniesienie jej w terminie i podjęcie w tym przedmiocie uchwały przez organ, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Powyższe wynika z treści art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). W sprawie niniejszej Gmina wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, ale organ uchwałodawczy nie podjął uchwały w tym przedmiocie. To czyni zaś skargę niedopuszczalną i skutkuje jej odrzuceniem. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Gmina [...], zaskarżając to postanowienie w całości. Powyższemu postanowieniu skarżąca Gmina zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez odrzucenie skargi organu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z powodu uznania, iż przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, gdyż została wniesiona bez uprzedniego podjęcia przez organ uchwałodawczy Gminy uchwały w tym przedmiocie, a jej nieodrzucenie z powyższego powodu i rozpoznanie sprawy skutkowałoby nieważnością postępowania, podczas gdy brak ten był istotny i nie powinien powodować uznania skargi za niedopuszczalną, gdyż taka uchwała może zostać podjęta w każdym czasie, lecz najpóźniej na dzień wydania merytorycznego orzeczenia przez Sąd rozpoznający sprawy. W przedmiotowym stanie faktycznym skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2019 r. była dopuszczalna, gdyż została wniesiona w ustawowym terminie oraz przez uprawniony do tego podmiot, zatem konieczne było jej merytoryczne rozstrzygnięcie i dopiero gdyby na tym etapie nie przedłożono podjętej uchwały, Sąd zobowiązany byłby do wezwania Gminy celem jej uzupełnienia; 2/ art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wezwanie Gminy do przedłożenia uchwały podjętej w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez Sąd, podczas gdy powyższa uchwała nie jest wymogiem formalnym wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, może zostać podjęta na każdym etapie merytorycznego rozpoznawania skargi, zatem Sąd winien nadać sprawie bieg; 3/ art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie powtórnego wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego skargi tj. uchwały podjętej przez Radę Gminy [...] na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji w której Wójt Gminy [...] odpowiedział w zakreślonym terminie na wezwanie Sądu, lecz z powodu oczywistej omyłki przekazał niewłaściwą uchwałę, a samo jej podjęcie było możliwe i ostatecznie nastąpiło; II. przepisów prawa materialnego tj.: 4/ art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że uchwała organu wykonawczego Gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wymogiem formalnym tej skargi i winna zostać wniesiona wraz ze skargą, podczas gdy przepis ten nie ustanawia terminu na podjęcie takiej uchwały, co oznacza że skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być odrzucona z tego powodu, że uchwała została podjęta po wniesieniu skargi do sądu; Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze – na okoliczność jej treści. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd skargę odrzuca jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Natomiast norma art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl ust. 3 powyższego artykułu do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W literaturze przyjmuje się, że zasadnicze znaczenie omawianej uchwały przejawia się w dotrzymaniu ustawowego wymogu określonego w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, którego ratio legis sprowadza się do tego, by organ gminy dokonał ponownej oceny aktu zakwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym, a następnie zdecydował, właśnie w formie uchwały, czy chce zaskarżyć akt nadzoru czy też nie. A zatem uchwała ta stanowi warunek konieczny dopuszczalności skargi (por. B. Dolnicki (red.) J.P. Tarno (red.) Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, 2012). W orzecznictwie powszechnie wskazuje się także, że uchwała o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie musi zostać podjęta i złożona wraz ze skargą, a może to nastąpić w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na co trafnie wskazuje skarga kasacyjna. Zatem nie można wykluczyć sytuacji, gdy właściwy organ podejmie uchwałę już po dacie wniesienia skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 5.07.2016 r. I OSK 1272/16). Przyjmuje się także, że przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym należy interpretować w sposób najszerzej uwzględniający prawo do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (por. postanowienie NSA z 29.03.2019 r. II OSK 299/19). Jednakże granicznym terminem na podjęcie przedmiotowej uchwały i przedłożenie jej sądowi, jest data wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi, czy innego orzeczenia kończącego to postępowanie (por. postanowienie NSA z 31.01.2012 r. I OSK 106/12 i cytowane tam orzecznictwo). Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca została wezwana do nadesłania uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 października 2019 r. Na wykonanie zarządzenia wyznaczono termin 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystosowanie do strony wezwania do przedłożenia ww. uchwały w terminie ustawowym określonym w art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, nie odpowiada prawu, albowiem jak już wyżej wskazano, niedołączenie do skargi przedmiotowej uchwały nie stanowi braku formalnego skargi. Powtórzyć przy tym trzeba, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym winien być interpretowany w sposób uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych, skoro prawo to wynika wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności w aspekcie zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności, poprzez zapewnienie im w jak najszerszy sposób prawa do sądu i kwestionowania zasadności podejmowanych środków nadzoru. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w terminie późniejszym akt taki zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. uchwała SN z 27 lutego 1992 r. sygn. akt III AZP8/91, LEX nr 9538), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przywołane już wyżej postanowienie NSA z 31.01.2012 r. I OSK 106/12 i wskazane tam orzecznictwo). W orzecznictwie wskazuje się także, że wyznaczony na nadesłanie przedmiotowej uchwały termin sądowy winien odpowiadać realnym możliwościom nie tylko nadesłania uchwały, ale również jej podjęcia (por. postanowienie NSA z 29.03.2019 r. I GSK 299/19). Warunkom tym wyznaczony w sprawie niniejszej termin nie sprostał. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd orzecznictwa zaprezentowany m.in. w powołanym już wyżej postanowieniu o sygn. I GSK 299/19, iż żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia jako wymogu formalnego skargi obowiązku złożenia wraz ze skargą uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Także ostatni z powołanych przepisów nie może być uznany za szczególną regulację wymogów formalnych skarg wnoszonych na jego podstawie. Przychylić bowiem należy się do dominującego w orzecznictwie stanowiska, wyrażonego m.in. w postanowieniu NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 2398/11, że przepis ten wskazuje przesłankę materialnoprawną do wniesienia skargi, nie zaś jej wymóg formalny. Badanie, czy skardze można nadać prawidłowy bieg, jest etapem wstępnego badania skargi, zaś zakres tej wstępnej kontroli nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy mieć na względzie krótki ustawowy termin na uzupełnienie tego rodzaju braków (formalnych) oraz surowy skutek jego nieuzupełnienia, tj. odrzucenie skargi, pozbawiające stronę możliwość sądowej kontroli. Mając zatem na uwadze powyższe zarzut braku podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwiony, gdyż jej odrzucenie w sprawie niniejszej nastąpiło przedwcześnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, by Sąd wyraził stanowisko co do odrzucenia skargi z tego powodu, że uchwała została podjęta po wniesieniu skargi do sądu. Powyższe nie ma jednak wpływu na wynik postępowania. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 1 p.p.s.a. W przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wyrażony zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być – stosownie do przyjętej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę – rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 31.05.2016 r. I FSK 429/16). W sprawie niniejszej nie było potrzeby kierowania sprawy na rozprawę. Dlatego też została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.