III OSK 2824/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1625/19 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1625/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2019 roku w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] marca 2019 r. o odmowie przyznania J. P. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu decyzji przywołał przepis art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303, dalej: ustawa) podkreślając, że wszystkie wymienione tam przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Dalej podał, że ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w art. 3 ust. 3 wprost uzależnia przyznanie świadczenia od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że przesłanka "nieposiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania" podlega uznaniu administracyjnemu. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 3 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako głównym kryterium wysokość wydatków. W celu ustalenia kryterium, posiadanie niezbędnych środków utrzymania oceniane jest na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2019 r. wynosiła 1100,00 zł brutto, tj. 935,00 zł netto. Dalej organ ustalił, że strona uzyskuje dochód z tytułu pobierania emerytury w wysokości 570,63 zł netto. Ponadto jest ona wraz z mężem współwłaścicielem gruntów o łącznej powierzchni 2,8200 ha przeliczeniowego. Posiadanie własności gospodarstwa rolnego wywołuje w ocenie organu skutki prawne w postaci uznania, że właściciel osiąga z tego tytułu dochód w wysokości określonej w rozporządzeniu wydawanym przez Radę Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Aktualnie kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalona w powołanym rozporządzeniu wynosi 308 zł. Dochód ustalony z tytułu posiadania połowy gospodarstwa rolnego wynosi 434,28 zł. (2,8200 ha x 308 zł : 2). Cały łączny dochód strony wynosi zatem według organu 1004,91 zł netto (570,63 zł + 434,28 zł) i przekracza kwotę netto 935,00 zł najniższej emerytury, w związku z powyższym nie można przyznać rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do odkodowania art. 3 ust. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowiącego, że świadczenie może być przyznane w przypadku, gdy wnioskodawca nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Przywołany przepis zawiera dwa niedookreślone sformułowania: - dochód zapewniający środki utrzymania, - niezbędne środku utrzymania. Dokonując wykładni pierwszego z w/powołanych zwrotów, należy odnieść się do celu omawianej ustawy. Cel ten ustawodawca zaprezentował w przepisie art. 1 ust. 2 powyższej ustawy wskazując, iż jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Z treści przywołanej normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości wynika to, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego (rzeczywistego, a nie hipotetycznego). Okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczny dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury. Przesłanka sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy stanowi więc rodzaj szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie omawianego, wyjątkowego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne. Ustawodawca w omawianym przepisie posłużył się czasem dokonanym – "dochód zapewniający". Przepisu tego nie sformułował zaś w formie otwartego pytania – "dochód mogący zapewnić". To więc także w ocenie tut. Sądu świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym. Sąd I instancji wytknął organowi, iż w sposób nieuprawniony odniósł się do regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz.1358), przy ustalaniu fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Powołany akt prawny został bowiem wydany na podstawie umocowania sformułowanego w art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, a nie na podstawie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Także ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w zakresie nieuregulowanym, odsyła wyłącznie do przepisów k.p.a., a nie do ustawy o pomocy społecznej, co jest o tyle zrozumiałe, ze świadczenie uzupełniające dla rodziców, nie posiada charakteru socjalnego – czego z resztą nie kwestionuje sam organ. Tym samym zdaniem Sądu stosowanie w niniejszej sprawie przez Prezesa ZUS w drodze analogii przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358), nie znajduje umocowania prawnego. Przechodząc natomiast do drugiego z niedookreślonych w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy sformułowań tj. niezbędnych środków utrzymania, Sąd zgodził się z organem, że określenie "środki niezbędne", nie jest równoznaczne z określeniem "środki wystarczające". Odkodowując w/w sformułowanie nie należy więc odnosić się do subiektywnych odczuć i potrzeb wnioskodawcy, a do okoliczności o charakterze możliwie najbardziej obiektywnym. Stąd, ze wszech miar uzasadnionym było (podobnie jak ma to miejsce przy wykładni art. 83 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), powiązanie określenia "niezbędnych środków utrzymania", z kwotą najniższej emerytury. Skoro bowiem Państwo Polskie, ustalając najniższą emeryturę uznało, ze wystarczy ona dla zaspokojenia człowiekowi egzystencji, uprawnionym będzie badanie omawianej materii właśnie przez pryzmat tej kwoty. W konsekwencji WSA w Warszawie uznał, iż skarżona decyzja nie odpowiada prawu. Organ w sposób nieuprawniony, odniósł się do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz.1358) i w konsekwencji błędne ustalił stan faktyczny tj. rzeczywistą kwotę dochodu skarżącej. W konsekwencji powyższego błędnie odmówił przyznania dochodzonego świadczenia z powołaniem na normę art. 3 ust. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) przepisu art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2 lit. c, art. 3 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 9 i ust. 6 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U z 2019, poz.1507), rozporządzenia Rady Ministrów z 11.07.2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz.1358) poprzez przyjęcie, iż stosowanie w niniejszej sprawie w drodze analogii przepisów ww. rozporządzenia dla wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego nie znajduje umocowania prawnego. 2. przepisów postępowania mających wpływ na istotę (art.174 pkt 2 p.p.s.a.) art. 52 p.p.s.a., art.133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art.135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. przez: - nierozpoznanie istoty sporu, - stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, - uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania wysokości dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, - nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, - nie wskazanie innego sposobu wyliczenia dochodu strony z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony przeciwnej ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 26 października 2021 r., (k. 88 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z 9 listopada 2021 r. (k. 90 a.s.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Podkreślić trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Ponadto prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Konieczne jest zatem wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Tych elementów konstrukcyjnych zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają. Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 52 p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów - w jego opinii - zostały naruszone. Zarówno art. 52 p.p.s.a. jak i art. 133 p.p.s.a. dzielą się na 3 paragrafy. Przechodząc do kolejnych zarzutów prawa procesowego, wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. – co w niniejszej sprawie miało miejsce. Podkreślić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powiązany z tymi przepisami zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. nie wskazuje (także w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej) na czym miałaby polegać in concreto ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Ponadto dodać tu należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, ale wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został skutecznie podważony poprzez przytoczenie adekwatnych zarzutów - to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w ten sposób, jak opisał sąd pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie organ administracyjny błędnie ustalił stan faktyczny tj. rzeczywistą kwotę dochodu skarżącej z posiadanego gospodarstwa rolnego. Co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2 lit. c, art. 3 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 9 i ust. 6 pkt 4 i 5 ustawy, art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U z 2019, poz. 1507), rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r, poz.1358) poprzez jego błędną wykładnię należy także stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała na czym konkretnie błąd wykładni polegał, ani nie wskazała jaka wykładnia powołanego wyżej przepisu jest prawidłowa. Zarzut ten został bowiem uzasadniony nie błędną wykładnią powołanych przepisów, lecz tym, że Sąd I instancji przyjął brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie w drodze analogii przepisów ww. rozporządzenia dla wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, gdyż nie znajdowało to umocowania prawnego. Niezależnie od powyższej uwagi należy przyznać rację Sądowi I instancji, który zasadnie wytknął organowi administracyjnemu błędne odkodowanie zawrotu "dochód zapewniający środki utrzymania" polegające na nieuprawionym zastosowaniu per analogiam przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz.1358). W tej sprawie szczególnie istotne jest to, że ww. rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy o pomocy społecznej, a nie do ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a zatem nie może regulować (uzupełniać) kwestii w niej zawartych. Chociaż de facto przyjęte w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym rozwiązania maja charakter socjalny, to nie odnoszą się do sfery pomocy społecznej (sfery opiekuńczej państwa), lecz sfery ubezpieczeń społecznych i zaopatrzenia społecznego. Podkreślić należy, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle. Podkreślenia wymaga, że ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w art. 2 pkt 2 lit. c tiret 24 wskazuje na dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego, która to okoliczność może być potwierdzona oświadczeniem wnioskodawcy o wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego – art. 4 ust. 6 pkt 5 ustawy. Ustawodawca w art. 3 ust. 3 ustawy posłużył się sformułowaniem "nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania". Świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym. Mając na uwadze podane argumenty stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.