III SA/Łd 1031/19

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Mokrsko z dnia 28 czerwca 2016 r. nr XXI/117/16 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy Mokrsko miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości III SA/Łd 1031/19 UZASADNIENIE W dniu 6 listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Mokrsko z dnia 28 czerwca 2016 r., nr XXI/117/16 podjętą w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad na terenie Gminy Mokrsko miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały) poprzez niewłaściwe określenie w § 1 ust. 1 uchwały minimalnej odległości 15 m usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych oraz niewłaściwe określenie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały sposobu mierzenia odległości pomiędzy tymi obiektami a miejscami sprzedaży podawania napojów alkoholowych. Uzasadniając wniesioną skargę Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał, iż określenie tak małej 15 m odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak również nieprecyzyjny sposób mierzenia tej odległości nie pozwala w ocenie strony skarżącej na niebudzący wątpliwości sposób jej mierzenia, pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu, a nadto może prowadzić do zaistnienia problemów interpretacyjnych, choćby w kwestii sposobu przemierzenia tej drogi (pieszo czy pojazdem), konieczności uwzględnienia istniejących na drodze barier drogowych, czy też istnienia kilku wejść, zarówno do obiektu chronionego oraz obiektu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. Powyższe zdaniem strony skarżącej czyni wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały zasadnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mokrsko wnosząc o jej oddalenie zakwestionowała zasadność podniesionych w niej zarzutów wskazując na nieostre, niezdefiniowane ustawowo pojęcia, którymi posłużył się ustawodawca w powołanej wyżej ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które nie nakładają na organ stanowiący gminy obowiązku doprecyzowania zarówno odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak i sposobu mierzenia tej odległości. W ocenie organu administracji przysługujący jednostce samorządu terytorialnego zakres samodzielności w ramach wykonywanych zadań własnych upoważnia ją, do uwzględnienia przy ustalaniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, obok celu powołanej wyżej ustawy, również istniejących na jej terenie warunków urbanistycznych oraz interesów lokalnej społeczności prowadzących na terenie gminy działalność gospodarczą, w tym w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Istniejąca na terenie Gminy Mokrsko zabudowa charakteryzuje się koncentracją niemal wszystkich budynków, zarówno chronionych, jaki usługowych w centrum miejscowości, co oznacza, iż przyjęcie większej odległości oznaczałoby w praktyce zakaz lokalizowania jakichkolwiek miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. Ustalona przez Radę Gminy minimalna odległość 15 m stanowi rozsądne wyważenie interesów lokalnych przedsiębiorców już prowadzonych działalność w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych , a jednocześnie zapobiega lokalizowaniu nowych obiektów, w odległości mniejszej niż dotychczasowa. Ponadto wskazano, że w okresie 8 lat ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych spadła z 23 do 14, co wskazuje, iż stosowane przez Gminę środki nie zaszkodziły realizacji celów powołanej wcześniej ustawy, które na pewną nie zostaną zrealizowane w drodze samych administracyjnych barier. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325)- dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Mokrsko z dnia 28 czerwca 2016 r., nr XXI/117/16 podjętą w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad na terenie Gminy Mokrsko miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Natomiast istotą sporu pozostaje ustalenie, czy określona w § 1 pkt 1 uchwale minimalna odległość 15 m usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 2 pkt 3 lit. a,b,c i d (tzw. obiektów chronionych), jak również określony w § 1 pkt 2 uchwały sposób mierzenia tej odległości pomiędzy obiektami a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazać na wstępie należy że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały), rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 435/12, dostępne orzecznia.nsa.gov.pl). Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z wyrażonym w skardze stanowiskiem Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kwestionowanego § 1 pkt 1-2 uchwały doszło do naruszenia przez radę gminy obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Sądu przyjęte przez Radę w § 1 pkt 1-3 uchwały, usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 15 m od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, kościołów i cmentarzy – oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta przez Radę Gminy odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wprowadza natomiast fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15). Za zasadną uznać należy zatem argumentację skargi, że przyznane w art. 12 ust. 3 cyt. ustawy prawo prawodawcy samorządowemu do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi ustawowym zakazem nie może oznaczać zupełnej dowolności w tym zakresie. Swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w preambule, jak i w art. 1 i 2 tej ustawy (por. wyroki NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 435/12 oraz dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19). W kontekście zaistniałego w niniejszej sprawie sporu należy również wskazać, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I GSK 2020/18). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. m.in. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19). Objęta przedmiotową skargą uchwała Rady Gminy Mokrsko, co prawda zawiera uzasadnienie, które jednak ogranicza się jedynie do wskazania na zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawową delegację do jej podjęcia. Uzasadnienie to nie zawiera natomiast jakiegokolwiek, choćby w najmniejszym stopniu odniesienia, co do zasadności ustalenia minimalnej odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na 15 m. Ponadto wobec braku uzasadnienia uchwały nie można uznać stanowiska Rady Gminy przedstawionego w uzasadnieniu skargi, co do przyczyn ustalenia minimalnej odległości na 15 m, wynikającej z układu architektonicznego i przestrzennego miejscowości Mokrsko, sposobu ustalenia tej odległości, jak również konieczności wyważenia interesów lokalnych przedsiębiorców. Reasumując Sąd stwierdza, iż dostrzeżona wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, w tym brak jej uzasadnienia stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło sądowi ocenę jej legalności i stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Ponadto za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości przemawia fakt, iż wyeliminowanie jej postanowień w części, w jakiej wnosi o to strona skarżąca, to jest jej § 1 ust. 1 i ust. 2, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały zawierającej w swej treści jedynie przepisy końcowe, nierealizującej zadań Rady Gminy wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. a.l.