I SA/Wa 2187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] S.A. w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej "zaskarżona decyzja", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks, postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "kpa", utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] maja 2016 r. Decyzją tą umorzono wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2002 r., znak: [...] o nabyciu przez Miasto [...] z mocy prawa nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew: [...][...],[...],[...],[...] oraz [...], obręb [...], dalej "nieruchomość". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2002 r. Miasto [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.,) dalej "ustawa", nabyło wskazaną nieruchomość, dalej "decyzja komunalizacyjna". W. Z. M. S.A. z siedzibą w [...], dalej "Skarżący", wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Decyzją nr [...] z [...] maja 2916 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie uznając, że Skarżący nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina ewentualnie podmiot, który ma tytuł prawny do objętej tym postępowaniem nieruchomości. Skarżący takiego tytułu nie wykazał. Wskazał tylko, że korzystał z tej nieruchomości – bocznicy kolejowej nr [...], a nadto, że nieruchomość ta podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Służyła bowiem wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i podlegała nadzorowi i kontroli Ministra Obrony Narodowej. Skarżący jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...] nr [...] dla których organem założycielskim był Minister Obrony Narodowej. Zdaniem organu, nieruchomość ta w dacie komunalizacji tj. 27 maj 1990 r. nie stanowiła własności Skarżącego. Nie została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz W. Z. M. nr [...]. Nie jest możliwe w takim postępowaniu wykazywanie prawa zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomości, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości czy zeznań świadków lub oświadczeń stron. Organ skonstatował, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji. Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska zawartego w tej decyzji. Wskazał, że Skarżący nie wykazał aby nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowiła w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. własności Skarżącego. Brak jest decyzji władz państwowych wydanej na podstawie art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (D.U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów nieruchomości i innych obiektów (D.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.), brak decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie ani decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (D.U. 1989, poz. 74) albo zezwolenia terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości w zarząd pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umowy o nabyciu nieruchomości). Organ nie zgodził się z koncepcją Skarżącego, że art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że skarżący ma przymiot strony, ponieważ nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, która podlegała nadzorowi i kontroli Ministra Obrony Narodowej. Podlegała zatem wyłączeniu spod komunalizacji. Organ przyznał, że Skarżący jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego W. Z. M. Nr [...] dla których organem założycielskim był Minister Obrony Narodowej. Uznał jednak że skoro skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do tej nieruchomości, nie można mówić że ma interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest możliwe wykazywanie prawa zarządu czy to poprzez przedstawienie decyzji o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomością. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. Art. 28 kpa. w zw. z art. 230 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. D.U. 2016, poz. 380), dalej "kodeks cywilny" oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P poprzez nieuprawnione zawężenie przez organ rozumienia pojęcia interes prawny podczas gdy przepisy ustawy komunalizacyjnej nie zawierają rozwiązań szczegółowych w zakresie stron postępowania komunalizacyjnego. Dlatego interes prawny powinien być oceniany na podstawie art. 28 kpa Skarżący wykazał że swój interes sprawny wywodzi z art. 230 kodeksu cywilnego; 2. Art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania i brak całościowej oceny wniosku poprzez wskazanie, że nie zawiera on nowych istotnych dla sprawy argumentów ani nie przedstawia nowych okoliczności które mogłyby czynić zasadnymi uchylenie decyzji; 3. Art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z uwagi na fakt, że organ w sposób błędny dokonał oceny interesu prawnego skarżącego co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wydanej decyzji. Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na interes prawny skarżącego wynika z przepisów prawa cywilnego – art. 230 i tego, że Miasto [...] wystąpiło z roszczeniem przeciwko Skarżącej o bezumowne korzystanie z nieruchomości – jest to interes osobisty, konkretny i chroniony prawem. Poza tym wskazano, że skoro organ uznał, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku to powinien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Podniesiono także, że na dzień komunalizacji przedmiotowe nieruchomości były w całości zabudowane bocznicą kolejową nr [...][...] będącą własnością Ministerstwa Obrony Narodowej/Szefostwa Przewozów Wojskowych [...]. Wypełnienie okoliczności przewidzianych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że organ powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu a sąd powinien organ do tego zobowiązać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2017r., sygn. akt I SA/WA 25/17, skarga Skarżącej spółki została oddalona. Wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 26/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA i orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że Sąd nie odniósł się do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, stwierdzając, że co prawda skarżący nie wskazywał tego zarzutu w skardze do WSA ale powołał się na niego w jej uzasadnieniu. Przepis ten jest przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej a wobec braku odniesienia się do tego naruszenia przez sąd I instancji kontrola wyroku jest uniemożliwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "ppsa.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Poza tym, zgodnie z art. 153 ppsa organ związany jest wykładnią prawa dokonaną przez sąd i wskazaniami co do dalszego toku postępowania. Przedmiotem oceny Sądu, pod względem legalności jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2016 r. Ponadto jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 25 września 2019 r. zadaniem sądu miało być odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r. Przed odniesieniem się do tego zarzutu należy wskazać, że zaskarżona decyzja ma charakter formalny gdyż utrzymuje w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na niewykazanie, że Skarżącemu przysługuje przymiot strony. Jak się wskazuje w komentarzach do kpa (np. B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.K. Beck Warszawa 1996 str.460), "umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron". Umorzenie postępowania jest skutkiem ustalenia, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Ta zachodzi gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i dlatego nie można wydać decyzji merytorycznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożył podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Czyni to nieskutecznym zarzut naruszenia przez organ tej normy. Nie ulega wątpliwości że w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie przed organem administracji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W tym drugim przypadku podmiot domagający się od organu określonego działania, musi wykazać, że przysługuje mu przymiot strony. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wskazać należy, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17). Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. (II GSK 163/06, lex 274855). Interes prawny oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu —możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001,1 SA 2326/00, lex nr 54528). Mówiąc prościej, stroną będzie taka osoba prawna lub jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna, która na podstawie obowiązującego przepisu prawa może albo powinna uzyskać konkretne korzyści albo która będzie zobowiązana do określonego działania, które to korzyści lub obowiązki zostaną określone w decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 7 maja 2020, I OSK 976/19, LEX nr 3036832).. Ugruntowane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne z którego wynika, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, Gmina i ewentualnie podmiot który wykaże się posiadaniem interesu prawnego tego rodzaju postępowaniu. Oczywiście ma rację Skarżący, że interes prawny można wywodzić z przepisów prawa cywilnego. (np. w sytuacji gdy właściciel nieruchomości skarży postanowienia planu miejscowego ograniczającego możliwość zabudowania jego nieruchomości). Taka uchwała narusza jego prawo własności. Skarżący swego interesu prawnego upatruje w normie art. 230 kodeksu cywilnego. Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania art. 224-229 m.in. w sytuacji gdy posiadacz zależny jest posiadaczem bez tytułu prawnego lub gdy z przepisów lub umowy regulującej stosunek stanowiący źródło posiadania zależnego nie wynika nic innego. Przepisy art. 224-229 kodeksu cywilnego dotyczą natomiast odpowiedzialności samoistnego posiadacza z tytułu korzystania z rzeczy i określają jej zakres oraz roszczeń tegoż z tytułu posiadania rzeczy względem właściciela. Są to roszczenia pomiędzy samoistnym posiadaczem rzeczy będącym w dobrej lub złej wierze a właścicielem rzeczy. Przepisy te nie kreują po stronie Skarżącego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym ponieważ przepis ten nie rodzi po stronie organu obowiązku orzeczenia w formie decyzji o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego ani też go ich nie pozbawia. Nawet bowiem przyjmując, że skarżący jest samoistnym posiadaczem albo użytkownikiem opisywanej nieruchomości to samoistne posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawnym, który to stan nie uzasadnia przyjęcia iż stronie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Takie rozumienie przesłanki posiadania interesu prawnego ugruntowane jest w orzecznictwie. (por. wyroki NSA: z 14 lipca 2020 r., I OSK 2622/19, LEX nr 3042610, 26 czerwca 2020 r., II OSK 3572/19, LEX nr 3045632, 27 lutego 2020, I OSK 1868/18, LEX nr 3041180). Przepis art. 5 ust. 1 ustawy, określa, że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełniły funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. stawały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Komunalizacja następowała zatem z mocy prawa a decyzja miała charakter deklaratoryjny. Wyjątki określa art. 11 ust. 1pkt 1 tej ustawy. Tak jak to wskazano wyżej interes prawny ma charakter materialnoprawny. W ocenie Sądu, nie ma normy prawa materialnego z której wynikałoby, że użytkownik/posiadacz nieruchomości miałby roszczenie którego treść powodowałaby niemożność wydania decyzji komunalizacyjnej. W sytuacji w której podmiot nie legitymował się decyzją, umową o oddanie nieruchomości w zarząd nie mógł wykazywać, jedynie poprzez faktyczne dysponowanie tą nieruchomością, że przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości podlegającej komunalizacji, a co za tym idzie że ma interes prawny w żądaniu wydania decyzji o określonej treści. Wykorzystywanie nieruchomości na cele związane z realizacją zadań publicznych – celów wojskowych, nie poparte żadnym dowodem uzasadniającym tytuł prawny a nie faktyczny do tej nieruchomości, nie jest wystarczające do uznania, że Skarżący posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołana przez Skarżącego umowa z 1995 r. nr [...] jest umową o użytkowanie a więc rodzi wyłącznie stosunek obligacyjny a nie rzeczowy. Nawet z jej treści wynika, że poprzednik prawny Skarżącej nie jest właścicielem ale i posiadaczem - § 1 pkt 2 umowy. Podmiot ten ma tylko prawo eksploatacji, nie może udostępniać bocznicy innym podmiotom bez zgody właściciela - § 3 pkt 2 umowy czy dokonywać jej rozbudowy czy przebudowy - § 4 pkt 4 umowy. Poza tym, zdaniem Sądu, to na Skarżącym spoczywa ciężar wykazania posiadania interesu prawnego. Organ nie może się tego interesu domyślać ani poszukiwać. Interesu prawnego nie można też domniemywać. Zwrócić należy uwagę, że umorzenie postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest możliwości prowadzenia tego postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (przedmiotowej lub podmiotowej). Takie rozstrzygnięcie organu uniemożliwia ocenę merytoryczną wniosku. Oznacza to, że organ pozbawiony jest kompetencji do oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego. Nie może zatem, tak jakby tego chciał Skarżący, oceniać prawidłowości przesłanek uzasadniających wydanie decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, skoro podmiot ubiegający się o wydanie decyzji nieważnościowej nie ma przymiotu strony a więc jego wniosek nie może wywołać aktywności organu. Dlatego, mimo że postępowanie zostało wszczęte – powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wniosek podmiotu nieuprawnionego, nie może być rozpoznany merytorycznie, tak jak to wynika z art. 104 kpa. Będąc związanym wytycznymi NSA i odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączającego możliwość komunalizacji w sytuacji gdy składniki mienia ogólnonarodowego służą wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, należy wskazać, przepis ten, nawet przyjmując że miałby zastosowanie w tej sprawie, jak chce tego Skarżący, nie zmienia faktu, że Skarżący nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Jak bowiem wynika z akt sprawy nie ma dokumentu z którego taki tytuł by wynikał. Podpadanie pod ten przepis powinno być przedmiotem oceny organu wydającego decyzję komunalizacyjną tj. w postępowaniu zwykłym a skoro to nie może być prowadzone z powodów wskazanych wyżej, nie ma on zastosowania do oceny legitymacji skargowej Skarżącego. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Organ zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił i prawidłowo uznał, że Skarżąca spółka nie ma legitymacji skargowej. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Organ ponownie ocenił wniosek pod kątem istnienia podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 15 kpa. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji R.P. wyrażającego prawo do sądu, skoro Sąd rozpoznał skargę. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.